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刍议改善“非警务活动”现状之对策

发表日期:2020-01-29 23:37:49   编辑:周家俊

 

  摘要:新形势下,社会对非警务活动的界定相对模糊,而警察参与非警务活动越来越频繁,许多非警务活动产生了警察工作负担过重、警察心理问题,并且给警察形象产生负面影响。究其原因,大致有体制因素、社会因素和职能因素三块。改善非警务活动的对策主要有:第一,立法创新,明确定位;第二,依托非警务工作人员,建立110报警过滤机制及联动处置机制;第三,科学用警,优化警力资源配置;第四,抓好舆论导向工作。

  关键词:非警务活动;消极;界定;对策

  随着经济的高速发展,社会面貌日新月异,民众的生活状况与社会治安形势产生较大变化。如今,群众的治安需求有所转变,这就带来了许多非警务事件,而且这些非警务事件往往让公安人员陷于窘境。那么,如何应对非警务活动,这对公安机关来说,是一个巨大的考验。经过明确界定非警务活动,分析其开展现状,产生原因以及影响,可以探讨出如何改善非警务活动现状。

  一、非警务活动的界定

  目前公安所开展的日常工作,可分为警务活动与非警务活动。所谓警务,一般理解为“警察行为”。而警务活动,则是公安人员履行法定职责所开展的勤务活动【1】。根据《中华人民共和国人民警察法》第二条规定:“人民警察的任务是维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动。”加之第六条和第二十一条则是对警察履行职责和义务的规定,得出非警务活动则是警察在日常工作中,超出这些法定任务职责的部分。

  二、非警务活动开展的现状

  在公安人员日常工作中,警察所开展的非警务活动,根据对社会的效益、警察行为价值及产生的后果,可分为积极与消极两种非警务活动。积极或消极的评判标准就是对社会带来的影响。

  (一)积极的非警务活动

  积极警务活动,是指警察所开展的法定职责以外的活动。这些活动虽然不是警察必须做的,但是其产生的社会效益是十分有利的,对于日常警务工作的开展以及树立警察良好形象大有裨益。许多地区公安局走群众路线,主动积极开展许多特色主题非警务活动。例如,“警务广场”活动是近年来较为贴合民众的活动。德清公安局,大力开展“110,守护您的平安”的广场警务活动。警察与民众亲切交流,增进感情,交流体会,指导民众如何正确拨打110,发动民众提供侦破线索等,取得了不错的效果【2】。

  (二)消极的非警务活动

  消极的非警务活动,主要包括:参与政府工作以及职能扩大化点。第一,越权。越权指公安部门没有执法主体资格却代替其他政府机关部门行事职权,例如:强行干预经济活动,将一些不属于公安管辖的行政案件化为治安案件并对违法者进行罚款【3】。第二,参与政府工作。一般是指受政府命令,使政府工作顺利开展,例如:代替人民法院、综治办等部门强制执行拆迁工程;代替城市管理行政执法人员向流动摊贩罚款;以“联合执法”为名,希望借助警察“压制”人民群众,使公安人员参与计划生育工作;代替税收部门开展税收工作等等;第三,职能扩大化。群众遇到困难就思维定势,立马找警察,导致许多社会公益方面和生活困难琐事也硬加于警察之身,例如:买早饭、送厕纸、开锁等等。这些琐事让民警忙上加忙。

  三、非警务活动产生的原因

  新形势下警察开展的大量工作都是非警务活动,并都不在警察的法定职责之内。究其原因,主要有体制因素、社会因素及职能因素三大方面。

  (一)体制因素:公安管理体制

  体制因素是产生非警务活动的根本因素。因公安机关所受的双重领导性质,当地的公安机关既受地方政府的宏观领导,又接受上级公安机关的直接领导和业务领导。而人民警察法第三十二条规定:“人民警察必须执行上级的决定和命令。”所以在立法层面的逻辑上,规定了公安机关需要听从上级政府的命令。而又因公安的财务拨款与晋升等因素与民警个人利益紧紧挂钩,所以便不在意民警身着警服所做的行为,是否与人民警察法中法定履行的职责相匹配。从根源上来说,是公安管理体制与立法层面固有的矛盾,造成了非警务活动大量产生。

  (二)社会因素:公民需求的转变

  因如今新形势下,治安状况层出不穷,公民的治安需求也日益变化,而公民的需求逐渐膨胀成不良的“过度”需求。在基层派出所110接处警中,基层民警会遇到大量与警察法定职责无关的工作,如夫妻吵架、邻居矛盾、水电设施故障等小事。例如,青岛的“天价虾事件”中,游客因“38元一只虾”报警,警察却无权管理价格纠纷,而物价局称已下班择日再处理,此事件充分反映了公民对民警的惯性依赖以及对民警需求的转变。新时期下社会治安状况相对稳定,而日常的群众生活时遇到的困难和小摩擦依然呈高发态势,又因为警察作为独特的公务员和正义的化生,24小时轮流值班,使得公民“有困难,找警察”的想法根深蒂固。

  (三)职能因素:模糊的警察角色定位

  近年来,随着时代发展,政府的职能逐渐从“管理”到“治理”的转变。相应的,公安机关职能也随之发生从“打击犯罪”向“服务社会”的转变。曾经的警察工作以维持“社会治安稳态,打击违法犯罪”为重点,可如今性质复杂的社会矛盾多发,因“有困难找警察”等被动因素的影响,加之“有警必出”等主动因素,“110”在民众的印象中,似乎成为了解决一切问题的途径,这就大大加重了基层民警的工作压力。在日常工作中,民众对警察的“高期望、高要求”与警察的法定职责之间存在隔阂,加之警察很难顾及所有问题,在打击违法犯罪的同时又顾及服务民众,使得警察逐渐对传统的“以打击违法犯罪”为重点的职能定位发生改变【4】。警察职能不断泛化,“全能观念”不断生长,使警察对自身定位日益模糊【5】。

  四、非警务活动给警察带来的消极影响

  非警务活动呈高发态势,甚至大大超越警察本身法定职责范围,这造成了许多问题,也给警察带来了许多消极影响,主要有如下三方面:警察工作负担过重、产生警察心理问题、给警察形象产生负面影响。

  (一)警察工作负担过重

  警察职业压力大,工作时间长,工作强度高,基层民警工作负担相较于其他职业而言,是颇为沉重的。而且警察总处于风口浪尖之上,工作在“民众的视野”下,内部绩效考核也要求严格,受上级领导、督察监管,切不敢有一丝怠慢。

  公安机关是公务员编制中唯一一个24小时轮班职守的部门,许多基层派出所民警在日常的工作正常开展的基础上,每隔3天或4天就要熬通宵值一次班,使得休息时间大大减少。普通单位和民众放假休息的法定节假日里,甚至是春节,民警依然轮班在岗,因值此重点时期对治安秩序的管控更需要提高警惕加大力度,所以事务变得更加繁忙。据统计,我国人均寿命已经超过了70岁,而一线民警的平均寿命仅仅只有48岁,民警工作负担过重对警察身体带来的损耗可见一斑。众多的公务员中,警察因其职业的危险性,所以其因公牺牲人数最多,积劳成疾是主要原因,因过劳死的民警平均年龄为44.8岁【6】。

  (二)产生警察心理问题

  如今人民治安需求越来越大,非警务活动开展日益增多,加之警察本身风险高、工作强度大、压力大的职业特点,使得警察产生的心理问题也日趋增多。

  警察在打击违法犯罪时,心理压力很重,接触的社会黑暗面较多、特别是案情毫无进展时,产生的紧张、焦虑、压抑等负面情绪,给警察的日常工作生活带来巨大的消极影响。而如今新时期下,原有的“打击违法犯罪”的重任依旧一肩挑,还要针对人民日益增长的治安需求及时给予处理,这双重压力使得警察这本身就承载巨大压力的职业更加劳累,各种心理疾病也层见错出,主要导致了焦虑症、自卑、强迫症等不健康心理。而且同属于公务员编制,其他政府部门人员休假多,不用24小时待命,压力相比警察小很多,使得警察心理不平衡。

  (三)给警察形象产生负面影响

  警察处理非警务事件时,处理不得当容易引发群众不满,公信力受损,110出警的民警也容易成为群众的“出气筒”,成为发泄“怨气”的对象。

  警察在处警过程中,若有不得当就很容易受群众举报和批评。“警察打人了!”这句话反映了警察工作的窘境,又给警察形象蒙上一层阴霾,一方面是民众对警务工作的不理解,另一方面是警察对执法环境的无奈。警察出警事况发生紧急,受公众的关注度高,在信息高速传递的今天,手机发散信息极快,甚至某些好事者断章取义,将信息散布在微博、微信等平台,后果极其严重,给警察形象带来巨大的负面效益。如今舆论阵地对警察形象的建设十分重要,不良言论传播之迅速,足以让警察形象又下一个台阶,对警察形象的恢复又需要很长的时间。

  非警务活动带来的以上三方面问题,使得公安工作开展不够顺畅,执法环境不理想,也给公安工作人员带来巨大的消极影响。

  五、改善非警务活动现状的对策

  综上分析,非警务活动产生给社会带来严重的消极影响,也使公安机关产生巨大负担。由此,在强调政府服务职能的基础上,如何正确定位警察角色,改善非警务活动现状是十分值得探讨分析的问题。笔者认为,有如下四条解决途径。

  (一)立法创新,明确定位。

  1.立法上,从公安机关中划分出专门处理非警务活动的公安人员。

  应对时代发展,警察在民众中的“全能”形象高高立起,人民对警察需求也越来越大。在中华人民共和国人民警察法(修订草案稿)中,警察的职责由原来的14条细化到了23条,在第七十六、七十七条政治权利,第七十八条工资待遇,第七十九、八十条健康权利等权益方面作了进一步的明确保障。可见立法上对非警务活动依然没有做出明确的界定,而是从提高警察福利待遇、休假、保障、增补警力配置等方面,冲散单警压力,给予警察充分的保障。这是分担非警务活动的负担,而并非从制度上把非警务活动从公安日常工作中分化出去。对于修订草案稿采取这样的方式,可谓是顺势而为。不过,从这一方式出发,笔者给以的补充是可以专门从公安机关中划分出处理非警务活动的公安人员。相关的工作办法由公安内部出台,主要针对基层派出所,以资质较高,经验丰富的老民警为重心,解决110处警中的较为复杂的非警务活动问题。

  2.立法上回归警察定位。

  依靠加强警察人身保障,增补警力冲散压力,这固然是减轻警察负担的一种方式,但是或许可以探索出另外的方式——从立法上回归警察定位。由此,需要明确警察定位,在立法上将非警务活动分割出警察工作范围,依托其他政府、社会组织解决非警务活动,警察仍然以维护社会治安秩序为主,着重树立“威严正义”形象,采取这样的方式也可以减轻警察压力。

  (二)依托非警务工作人员,建立110报警过滤机制及联动处置机制

  在《110接处警工作规则》第十四条中,明确规定了110受警的5大范围,都与社会治安秩序有关,而非社会生活秩序。造成如今遇到非警务活动,大多是社会生活失序,民警无奈出警的尴尬局面的最大因素是110报警过滤机制及联动处置机制尚未完善。

  可行之法是:110接警后,记录案情,根据案情特征,选择派出民警、政府人员或是社会人员,也可以根据需要联动处理。这样既可以减轻民警压力,又防止警察越位执法,使得减少警察陷入窘境。这条途径有效地缓解了非警务活动占据了大量的警务资源的现状,借外部力量分担论了警察压力。结合实际操作中,可以从以下两处着手:

  一类是政府部门公务员。强化政府各部门的服务职能,明确各部门职能。使得群众遇到困难,都能找到对应处理机构。政府部门服务职能加强,也不能相互推诿,应立即进行处理; 另一类是社会人员作用。完善社会救助机构,例如,当地的居委会、街道办事处,可专设调解员、志愿者等热血大叔大妈。许多警察的非法定职责,可以交给保安人员、协辅警、调解员、热心群众等。

  (三)科学用警,优化警力资源配置

  当前警力资源稀缺,于是更要做到科学合理用警,使警力发挥最大效能,产生最大的社会效益。优化警力配置可以从这三处入手:第一,非警务活动开展与否根据实际情况而定。在开展非警务活动中,不能影响警察正常勤务工作;第二警察根据自身业务水平而量力而行。对于抢险救灾、孩童溺水等一些对身体素质及急救技能要求较高的事件,要以专业技能娴熟的警力为主,专业技能薄弱的警力为辅,不能蛮干,不能做无谓的牺牲;第三,注重轮休。较多地区的基层派出所都缺少警力,警察每隔3至4天职守一次通宵班,再加之工作繁忙,身体不堪重负。对于警察如此高强度、高压力的工作环境,应该在休假、补贴、福利等方面加以保障。也可根据实际需要,通过招募协辅警等方式,配合警察,分担压力。

  (四)抓好舆论导向工作。

  舆论阵地的把控对警察形象的建设以及十分关键。如今信息传递迅速,警察在不良执法环境中,某些正当执法行为,也会受好事者拍照、录像,传至网络并大放厥词。这种行为极大破坏了警察形象,而且在网上会留存长期的负面影响。这就使得警察难以放开依法行使职权,违法者也可以趁此肆无忌惮。遇到类似的争议事件,易引发网民、群众对警察执法产生误解,因此,从事警务宣传工作的警察要积极出面澄清,及时维护警察形象,还原事实。另外,紧抓各线舆论阵地,在微信、微博等网络平台,加之是以新闻媒体为载体,积极引导群众,正确宣扬舆论导向,增强警察公信力。

  由于“服务型政府”的建设,社会各界对警察定位更倾向于“打击犯罪维护法律正义”与“服务人民促进社会和谐”相结合,泛化警察职能。在立法上,也是通过提高警察待遇、维护警察权益和增加警力资源等途径,在公安机关内部分散压力。或许从立法上明确定位后,警察仍然以维护法律为核心,以“打击违法犯罪,维护治安秩序”为重点,建立110报警过滤机制及联动处置机制,依托其他政府部门或社会机构,科学配置警力,可以更合理解决非警务活动。

  参考文献

  [1]王大伟. 外国警察科学[D]. 北京:中国人民公安大学出版社,2012:161-162

  [2]湖州市公安局. 德清县各派出所积极开展“110”广场警务活动 .http://www.h

  zgaj.gov.cn/jwxx/A0101120141140938585537238/GAY_JWBD/newlnfo. html,

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  [3]龚海燕. 非警务活动现状梳理与探究[D]. 上海公安高等专科学校学报,2004,

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  [4]张龙燕. 警察的非警务活动探析[D]. 北京警察学院学报,2016,84(2)

  [5]侯成林、倪斌. 非警务活动初探[D]. 江苏警官学院学报,2007,156(3)

  [6]顾瑜琦、马莹. 警务人员心理健康教育与实训[D]. 北京:人民卫生出版社,

  2009:9

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