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我国农村信访法律问题研究

发表日期:2020-01-26 23:01:38   编辑:刘玉峰

  一、信访制度概述

  (一)信访的概述

  1.信访的概念

  在《辞海》中并没有关于信访的具体记载和条目,但是在“信访”一词,在我国《辞海》中没有这个条目,《汉语大词典》对信访解释为群众来信来访的简称,指人民群众致函或走访有关部门,反映情况,并要求解决某些问题。那么到底什么是信访呢?学界普遍从制度的角度来解释信访,认为信访是一种权利救济或纠纷解决制度,是宪法赋予公民的一项基本权利。田文利结合当代中国的国情,将信访定为:当公民和社会组织的合法权益遭受损害时,能够通过一定的渠道,如书信、走访和调查等表达自己的诉求,信访机关在了解和掌握农民诉求的基础上进行合理的协调解决,保障公民社会组织的合法权益。新的《信访条例》对“信访”定义为,公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动;并提出“信访工作应当在各级人民政府领导下,坚持属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则”。根据条例中的概念界定,将排除向司法机关、立法机关及各级党委等其他国家申诉、批评或建议的情况,但是在实践中,向司法机关、立法机关及各级党委等其他国家机关申诉、批评或建议的情况占相当大的比例,这些情况如不纳入信访的概念范围,将不利于稳定的解决群众的问题和需要,这样的概念时存在片面性的。据此,有学者提出,信访应该是信访人、受理机关以及办理机关之间相互协调的过程,是多方主体参与的制度。对它的含义应作如下界定:信访,是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式,向各级国家机关及其所属部门反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由有关机关处理并由被访人作出响应的互动行为。

  信访工作是各级党政机关、人民团体、企事业单位调整和处理信访关系、促进信访矛盾转化的有组织有领导的活动。信访工作是党委政府工作的重要组成部分,是联系人民群众的重要渠道,也是为人民群众排忧解难的工作,是构建社会主义和谐社会的基础性工作。1966 年 7 月,中央办公厅“信访处”的成立,标志着“信访”一词首先在党政机关被正式使用, 1971 年,《红旗》杂志刊登的《必须重视人民来信来访》一文,首次公开把人民来信来访称为“信访”,把处理人民来信来访工作称为“信访工作”。从此,“信访”一词被整个社会所确认。

  2.信访的特点

  信访活动作为一种社会现象,作为广发人民群众有效的救济渠道,有其自身的特点,概括起来有以下几点:

  (1)客观性。信访活动是一种客观存在的独特的社会现象,是不以人的意志为转移的,它通过一种特殊的途径反映了社会矛盾的存在,是随着社会的发展而不断发展的。

  (2)广泛性。一切社会成员都可以发起信访活动,社会各个领域的一切问题也都可能成为信访活动的内容。

  (3)长期性。有社会矛盾就有信访活动,矛盾是经常存在的,因此,信访活动是长期的。

  (4)民主性。我国是人民群众当家作主的社会主义国家,人民群众通过信访反映各种意见和要求,是当家作主的具体体现。党和政府支持群众的这种信访活动,把它看作人民群众参与管理国家事务的民主活动。

  (二)信访的历史渊源

  我国的信访制度有着深厚的历史渊源。据史料记载,在原始社会末期,就有“尧有欲谏之鼓,舜有诽谤之木,告善之旌 ”,这是我国历史上“信访”活动的最早记载;在奴隶社会时期,有周公旦等统治者接见士人来访的活动记载;进入封建社会以后,历朝历代都有士民上书言事活动,另有挝鼓申诉、赴阙陈情、遮道倾诉、拦路喊冤、邀驾告等古代流传已久的赴诉活动。自先秦开始,就有信访制度的萌芽。秦朝建立了中国历史上第一个君主专制的封建国家后,历朝都设有民众表达冤屈的类似机构。

  中国共产党成立后,中国进入了新民主主义时期,信访活动的性质发生了根本性变化。建国前,由于处于战争环境中,还未建立全国政权,信访活动隐秘、零散,尚未形成规模,处理人民群众来信来访的工作只是作为秘书工作的一部分 ,在中央和地方各机关并没有专门的机构,“信访”这一概念也还没有在中央文件中正式出现。

  1.新中国成立后的信访工作大致可以分为四个阶段。第一个阶段是新旧政权交替时期,社会生活很不稳定,人民内部矛盾凸显,人民来信来访急剧增加,为了解决问题,1951 年政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。从此,信访作为一种反映民众诉求的具有中国特色的一种机制逐渐确立。

  2.文化大革命时期信访工作进入第二个阶段,这一时期,“以阶级斗争为纲”,各种政治运动

  在全国轰轰烈烈的展开,揭发检举成为信访工作的主要内容。这一阶段的信访受到政治运动的制约,每逢政治运动一开始,来信来访猛增,其内容主要是揭发他人的问题;到运动期及运动结束后相当一段时间里,反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。“信访”和“信访工作”首次在 1971 年第一期《红旗》杂志刊登的《必须重视人民来信来访》一文中公开出现。中共中央在 1972 年 12 月 22 日转发的《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》批语中,正式使用了“信访”一词,并将处理人民来信来访的工作正式提炼成“信访工作”一词,成为专门用语。此后,在中央和地方的文件及各种报刊、杂志上“信访”一词便经常出现。“信访”一词 1986 年首次被《汉语大词典》收录。

  3.1978 年召开的全国第二次信访工作会议讨论了改革开放新时期我国信访工作的一些相关政策,我国信访进入第三个阶段。在这一时期,信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置,信访的人数之多,解决问题之多,都是史无前例的,主要内容是要求解决大批历史遗留问题,平反冤假错案,文化大革命结束后,许多人在文革期间受到迫害,群众来信来访多以要求平反冤假错案为主。这时期,为了加快我国经济建设,集中力量发展社会主义经济,一些国有企业进行了改制,一些长期依靠财政支持的国有企业转型失败破产,城市中许多工人失业,面临生活困境。而在农村,税费负担沉重,下岗工人的生活问题和农村的税费类上访构成了这一时期信访工作的两大领域。

  4.随着社会主义现代化的发展,各领域改革涉及的利益矛盾呈现多元发展的态势。2005 年 5

  月新修订的信访条例从立法的角度确立了信访活动的法规和具体规则。各级地方政府也结本地的情况相继出台了相关的信访实施规定和细则。信访行政法规国务院《信访条例》于 1995 年 10 月 28 日正式颁布;2005 年 1 月10 日,对该《信访条例》作了补充和修改的新的国务院《信访条例》颁布,自 5月 1 日起施行。目前,“信访”已成为有特定涵义、为社会所普遍认同的专用名词。但是随着社会变革和经济体制转型、法制建设的发展,现行的信访制度和运行处理机制已经不适应新形势的需要。在行政法制化的进程中,关于信访制度,学界存在有两种意见:主流意见认为信访制度从根本上说与法制化进程相违,应该取消

  这种制度;另一种意见认为关键在于信访立法,将信访制度纳入法制建设的正规轨道上去。

  (三)信访制度的存在的法律基础

  在信访活动的实践中,由于拆迁、非法集资、社会保障、企业改制等直接因行政不当、违法行政而引起的纠纷导致信访案件占很大比例,再加上行政诉讼执行难、行政干预企业破产等行政干预司法的间接原因,导致现时信访事件的焦点集中在行政机关。虽然司法不公在信访中也占有一定比例,但远比不上行政违法所占的比例大。因此,群众信访是对个体权利对公共权力的一种制约。当其他救济难以实现时,信访制度突显其重要地位。

  按照西方的宪政思想和理论,当人民通过代议制度将治理国家的权力让渡给政府后,人民对政府权力的控制,主要通过两种途径来实现:一是以权力制约权力,即通过分权的制度设计,达到权力间相互制衡的目的;二是以权利制约权力,即通过人民行使保留的权利,达到制约政府的目的。这种人民保留的权利,主要是指“用手投票”的权利,即人民通过和平的方式对政府进行罢免的权利,以及在理论上存在的可以“用枪投票”的权利,即通过暴力的形式进行革命的权利,和“用脚投票”的权利,即通过迁徙以逃避暴政的权利。这也就是说,在西方国家,人民虽然在法律上享有请愿、集会、游行、示威等诸多权利,但是除非罢免,否则政府对于人民发出的各种声音和主张,在法律上并不负有回应的义务。

  我国是社会主义国家,实行的是源于“议行合一”思想的人民代表大会制度。因此,不能简单地套用西方的宪政理论来分析我国的政体。依照我国宪法,“中华人民共和国的一切权力属于人民”;人民行使国家权力的机关是通过民主选举产生的国家和地方各级人民代表大会;人民享有“依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”的权利。为了从制度上将人民当家作主的权利落到实处,宪法在规定了选举权、罢免权等民主权利之外,把“对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”,作为公民的一项重要民主权利,在第二章“公民的基本权利和义务”中加以规定。与此规定相对应,宪法规定,一切国家机关和工作人员必须“经常保持同人民的联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督”;“对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理”。这就是中国民间具有悠久历史的上访可谓是一种最传统、最贴近市民社会的民意诉求机制,是公民维护正义的最后一道防线。实践证明,信访既是公民参政议政的特殊通道,也是群众维权的有效法宝。信访是民怨的释放通道、民情的反馈渠道、民声的传声筒、民意“用脚投票”的表达机制。

  我国《宪法》规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。”从法律意义上讲,作为公民申怨诉苦、诉求公权力救济的民间路径和维权途径,信访其实是申诉、控告、检举等法律术语的俗称,信访权也就是受宪法保障的申诉、控告、检举及批评建议权的总称。通过信访向有关国家机关及领导反映问题,是宪法和法律赋予公民的神圣权利。

  信访是公民表达自由的一种途径。表达自由是现代民主制度的基石,也是现代宪政制度的起点,它是一种最重要的公民权利和政治权利。《世界人权宣言》规定——人人有权享有主张和表达自由;这种权利包括持有主张而不受干涉的自由,通过任何媒介寻求接受、传递信息和思想的自由。当然这种权利也受到必须“尊重他人的权利或者是名誉”、“保障国家安全或者是公共秩序、公共健康和道德”的限制。信访是实现表达自由的一种重要方式。

  信访是个体权利对公共权力的控制。现代社会中,“公共权力迅速膨胀是个全球性的问题”;在我国由于1975年宪法的影响,公共权力中的行政权力表现得尤其突出。1975年宪法规定国务院“统一领导”“全国地方各级国家机关的工作”,混淆了各国家机关的权力,使行政权力成为至高无上的权力。虽然宪法历经多次修改,由此可见,信访是我们社会主义国家公民的基本民主权利,是我们国家的基本民主制度,也是我们国家法律制度的有机组成部分。这种由宪法确认并加以保障的人民民主权利和相关的制度设计,是社会主义制度区别于资本主义制度的一个重要标志,是社会主义优越性的具体体现,与党的十五大和现行宪法确立的“依法治国,建设社会主义法治国家”的目标并不相悖。

  二、当前我国农村信访现状

  (一)信访反映的问题范围广泛性

  随着农村社会变革的不断深入,利益主体的多元性,导致了人民群众内部矛盾的多发性,因此当前农村信访中反映的问题也就必然呈现复杂性与多样化。信访工作涉及领域广,触及层面深,信访内容包罗万象,纷繁复杂。

  1.矛盾的多样性

  信访诉求内容复杂多样,信访事项涉及多元主体,多种利益矛盾,往往是历史与现实问题的交织,眼前利益与长远利益、个人利益与群体利益的纠集,牵扯各方利益,触及面宽,不是一个部门或一个地方能够解决,就存在难处理问题。有的信访人要求过高,超过政策极限;有的诉求合理,但没有政策依据;有的按政策解决了,又提出新的过分要求;有的通过制造事端、用“闹”的方式来达成无理要求;有的反映建国前、文革期间的历史遗留问题,由于该类问题时间跨度大、调查取证难,很难结服,于是信访人多易越级上访,而当地党委、政府只能做好稳定工作;有的信访人反映的信访事项属于跨地区、跨部门、跨行业,人、事、户分离等“三跨”“三分离”情况,涉及不同地区、不同部门,协调解决难度大。

  过去群众信访以反映个人冤案,要求落实政策,解决历史遗留问题为主。近年来,由于利益关系的多元化和复杂化,信访矛盾日益广泛而复杂,多元化利益主体之间的矛盾、生产经营中的各种矛盾、传统生育与计划生育之间的矛盾、先富和后富之间的矛盾、群众利益和腐败问题的矛盾、土地减少和劳力过剩的矛盾、经济结构调整和下岗再就业的矛盾、封建残余思想和社会主义精神文明建设的矛盾等无处不在、无时不有。从复杂程度看,信访问题涉及的领域不断扩大,触及的层面不断加深,既有社会矛盾、经济利益矛盾,也有体制矛盾、思想观念矛盾,还有相互交织的复合性矛盾;有的是在空间上跨省市区、跨部门、跨行业,在时间上历经数月、数年,有的是有理要求与无理要求相混杂、要求的合理性与上访行为的失范性相揉杂。

  按信访诉求内容可分为:有利益格局调整方面的矛盾纠纷,如征地拆迁和企业改制引发的纠纷,土地山林水利矿产等权属纠纷;有特殊利益群体串联上访问题,如部分复员退伍转业军人、原乡镇企业职工等特殊利益群体要求解决工作安置、生活保障、经济待遇等问题上访;有行政管理和司法活动方面的矛盾纠纷,如少数干部作风问题引起群众不满,涉法涉诉产生的纠纷,封建宗族势力引发的矛盾;有交通事故、医疗事故、安全生产等导致非正常死亡纠纷,家庭婚姻邻里纠纷和社会管理滞后引发的不稳定因素等社会方面的矛盾纠纷;有环境污染方面的矛盾纠纷和互联网对社会稳定带来新的挑战;另外还有相互交织的复合性矛盾等,并且诉求内容越来越向征地拆迁等城乡建设领域集中、向涉法涉诉领域集中、向劳动社保领域集中,这三类问题占信访总量的 75%以上。

  2.信访主体广泛性

  信访人群结构多元,有农村村民,也有城镇居民,以弱势群体居多;信访主体呈不断增多趋势,有下岗职工、失地农民、困难家庭、农民工等群体,也有老板、离退休干部、妇女、大学生,甚至还有在职干部等,造成不利的社会影响。

  3.信访内容广泛性

  与此相应的信访内容包罗万象、纷繁复杂,涉及政策、经济、文化和社会生活的各个层面,既有涉及领导干部任人唯亲、失职渎职、贪污受贿问题,涉及侵犯党员公民权利问题、违反社会主义道德和违反社会管理秩序的问题,也有涉及国有企业改革、政府机构改革、流通体制改革、税收体制改革、人事制度改革的问题,涉及金融、房地产、土地批租、工程承包等新经济领域的问题,还有涉及群众生活的土地调整、宅基划分、供电、用水、污染等现实问题。一次信访活动往往涉及错综复杂的多个矛盾和问题。主要是涉及群众切身利益的问题越来越多,企业改制、农村土地征用、城镇拆迁安置、社会保障、工资福利、合同纠纷、涉法涉诉、山林权属纠纷等到经济利益方面的问题引发的信访占信访总量的 70%以上。信访活动中也存在反映情况失真的问题,这在检举干部的经济和作风问题中较为明显,主要目的

  只是为了引起上级的重视和关注。

  (二)信访表达渠道高层级化

  1.越级上访和多头上访较多。 上访者对底层国家机关不信任,寄希望于上级国家机关甚至中央国家机关直接解决问题。 对自己的上访问题认为多个部门都有权解决, 希望通过多头同时上访,使问题尽快得到解决。

  2.是集体上访频繁,呈日益上升趋势。 与过去主要是个人上访不同,近年来集体上访和群体上访呈日益增多趋势。 社会矛盾已由个体间纠纷为主转向个体与集体的纠纷为主, 个体与集体的矛盾逐渐上升。

  3.是重复上访现象越来越严重。 由于基层部分单位工作人员处理群众工作方法简单, 作风粗暴,解决群众反映问题的能力不强等原因,针对信访户反映的问题互相推诿扯皮,久拖不办,造成同一问题重复上访,许多初访人变成上访老户。

  4.涉法涉诉上访有抬头倾向。 有些案件已通过司法程序进行处理直至终结的,但当事人却因“信访不信法”的错误观念,仍然始终处在无休无止的上访旅程中。

  5.信访的形式多样化

  过去的信访主要是个人的来信来访,并且来信主要是通过邮政部门,来信来访主要是个人访,信访形式较为单一。近年来随着信息化步伐的加快,信访渠道不断拓展,信访形式日益多样化。如通过电话、网络、电子邮件、“市长信箱”、“市长电话”、手机短信、传真等途径的来信不断增加,并成为重要的信访形式,群众不出家门就可以提出信访事项。比如,上海、广东等经济发达省份的领导吁请网民向政府“拍砖”,广东省汕尾市则把网络视为“民间智库”。温总理在和网民互动时曾说:“中央和国务院有关部门工作人员每天会从网上搜集重要信息,以供领导人参考”。可见新的信访方式已越来越为群众所接受、认同并逐步成为主要信访方式。同时,与过去匿名信较多的特点相比,近年来署名信更多,显示出群众已经愿意承担信访责任,信访诉求由模糊转向清晰。但是,在我国走访现象中,“集体走访”和“重复走访”仍是发生率最高的信访形式,究其根源,并不是人民群众不知道信访部门的其它联系方式,诸如电话或电子邮件地址,也并不是人们不会使用操作现代通讯工具,而是因为走访方式能够为处理部门带来直接的压力,并且这种压力是公开的,它在一定程度上向除政府处理部门外的其他人们展示了上访事件的紧迫性和上访人员的严肃性。上访人员深知这一点,所以,他们即使在科技手段发达的今天,仍喜欢选择最传统的走访形式,而将方便但是没有压力和资源耗费的现代通讯形式抛至脑后。

  (三)信访方式的非法性

  这主要表现为老信访户的缠访、闹访。即信访人反映的问题虽经多次处理但其仍然不服,采取有违常理的偏激行为,甚至是国家明令禁止的不法行为,以反复纠缠的手段,表达申诉的非正常上访行为。近年来,由于依法信访的推进,非正常访虽然总体有所减少,但有一些上访人坚持过高要求,仍然缠访、闹访不止。当前,老信访户缠访、闹访的主要特点表现在:1.久缠不息。上访时间长、次数多是信访老户特别是缠访、闹访老户最突出、最典型的表现。个别信访老户上访数十年并多次赴省进京上访,有的“生命不息上访不止”不达个人目的不罢休。特别是许多人认为上访才能解决问题,政府也是“欺软怕硬”,越上访越能得到利益,形成恶性循环。

  2.屡解不服。有些缠访、闹访案件县级处理了,缠访、闹访人说不公正,市级处理了又说官官相护,省级处理了还是说没有青天,总之只要不合自己意愿就要一直告到北京去。

  3.行为异常。有些缠访户上访较为理智,不哭不闹但就是劝不回、带不走;多数缠访、闹访户情绪激烈、言行偏激、行为异常、不择手段,违法行为时有发生,下跪、哭诉、静坐、拉横幅、穿状衣、拦截领导车辆、围攻工作人员,有的还以自杀、自焚、自残、爆炸相威胁。4.借势施压。缠访、闹访的一个突出特点就是越是禁止的地方越要去,越是敏感时期越要去,目的就是造大声势、扩大影响,引起上级领导关注,迫使下级领导就范。他们往往选择在重大政治活动、重要节日、重要公共场所,以及特殊敏感地区进行缠访活动。由于接访成本高,地方政府不堪重负,有的借进京上访相要挟,地方政府在不断接访中艰难度日。

  5.以访为业。从缠访、闹访人员的年龄性别结构看,老年人和妇女占大多数;从知识结构看,文化程度低的人占比例较大;从经济条件看,绝大多数家庭经济条件较差生活比困难。为了维持长年的缠访活动,他们中的一部分人露宿街头,以乞讨或拾废品为生,有的则做起了上访生意,如传授上访“经验”、介绍上访路线、代写上访材料等,成为职业上访者。

  6.言行激烈。当前,群众上访对抗性有所加剧,来访人言行激烈,极端行为越来越频繁,影响越来越大,经常围堵政府大门,打横幅、喊口号,堵塞交通、冲击党政机关,围攻辱骂甚至撕扯、殴打接访工作人员和公安干警等工作人员。一些群众抱着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的不正确思想,加上少数人在背后串联、组织,致使集体访活动与事件不断增多,有时甚至出现滞留、缠访、拦门、堵路等过激行为。自 20 世纪 90 年代以来,我国信访量不断攀升,并长期居高不下,尽管各级党委政府及司法部门为这一问题投入大量精力,取得部分成效,但整体效果仍然不太令人满意。究其根源,还是人们对信访观念的偏差造成的,很多群众认为,要想解决信访问题,必须折腾,民间有“小闹小解决,大闹大解决,不闹不解决”的说法,这是对信访制度的严重误区,也是一种极不正常的社会现象,它背后所折射出的,是某些政府部门的惰性和某些人民群众的劣根性,这是基层信访过程中所存在的最大问题。

  (四)信访处理的难度越来越大

  1.集体制约力下降

  由于目前政府职能转变,农村群众分户经营,群体性活动较少,集体制约和监督力下降,使得传统的行政干预己难奏效。

  2.涉法信访难调处

  由于涉法信访往往牵扯部门多,涉及法律多,拖延时间长,再加上国家在某些领域法律法规、政策规定还不健全,以及当事人存在着“权大于法”的错误认识,造成涉法信访问题难以处理。再一方面,个别突发性事件解决有难度。如出现交通事故和安全事故后,个别当事人亲属有的在公路上强行设障,有的聚集亲友找上级领导胡搅蛮缠,有的甚至在领导办公室以自杀来恐吓威胁领导,给有效解决问题带来一定难度。

  3.信访矛盾特殊性

  信访反映的土地征用安置补偿,村民养老统筹、保险费交纳,村镇规划、房屋拆迁安置,失地村民的土地调整、安置费发放等一系列现实问题,因政策性强、制约因素多、处理难度大,往往因为不能及时处理到位,重复信访不断,群众因要求迫切,情绪激动,又极易出现过激行为。群众反映的热点、难点问题,往往也是各种利益矛盾相互冲突、各种现实问题和历史遗留问题相互交织的“老大难”问题。义乌经济社会发展迅猛、寸土寸金。村镇规划、旧村改造和房屋拆迁安置,“农嫁非”群体、土地征用安置补偿费发放、失地农民养老保险金交纳等方面的村民待遇等问题,往往因不同时间、不同区域的处理政策标准不一致,差异较大,导致群众心理失衡、相互攀比,从而引发了一些很难解决的农村信访。另外,有的农村,特别是一些城郊村、园区村,正处于或已经初步完成经济社会格局的大调整,社会环境变得异常复杂,表现出来的信访问题也因此由于牵涉面广、涉及的金额庞大等因素,都导致信访解决处理的难度也非常大。

  (五)择机信访、异常信访时有发生

  每逢各级党和政府领导人换届、国家重大政治活动期间、元旦春节等节假日,均是择机信访的集中阶段。有的信访人对信访问题的处理抱着试试看、碰碰运气的念头,明知没有理由或无政策依据,仍择机信访。因此,这些信访问题往往因新任领导人不了解情况而批示交办,使基层和责任单位重新调查报结,加大了工作量,而实际效果并不明显。择机信访防不胜防,造成的政埠影喧_拉大,虽然各部口士分熏视,_但仍发生二些声外事件。

  三、农村信访制度存在的问题及原因分析

  (一)农村信访制度存在的问题

  1.信访主体的权利和义务不明确

  信访制度作为国家政治制度理应在国家法律规范的范围内执行,形成相应的法律关系。 但是,现行《信访条例》中仅就信访人和各级行政机关应当和禁止的行为进行规定,没有对信访人、被信访人和受理机关的权利义务作相关的规定,尤其是信访人与被信访人双方之间的法律关系不明确。这不利于对信访人和被信访人的权利保障,也不利于及时有效化解矛盾。

  (1)信访超出受理范围。从某种意义上说,信访制度是不同于行政诉讼、行政复议、仲裁程序对信访人进行权利救济的另一程序,是基本的正常的法律程序外的补充程序。作为一种权利救济的方式,它应与行政诉讼、行政复议并列,为现代行政救济的三大手段之一。国务院《信访条例》第10条规定:信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出。第16条规定:对已经或者应当通过诉讼、行政复议、仲裁解决的信访事项,信访工作机构应当告知信访人依照有关法律、行政法规的规定办理。也就是说,信访的主要内容应该各级党政部门履行职责而引发的不能通过行政诉讼、行政复议得到救济的有关问题,或是对党委政府工作提出的建议和意见等。而其它有关债权、债务、侵权等各类纠纷,主要应通过司法渠道进行处理。这既是社会分工的问题,也是社会法治化的要求。但在实践中,目前群众信访反映的问题不仅包括行政纠纷、劳资纠纷、合同纠纷、医患纠纷,甚至投资受损、终审败诉不服等,几乎无所不包。一些群众遇到什么问题都找政府解决。信访部门作为政府受理群众信访的专职部门是“来者不拒”。结果既模糊了三大行政救济渠道之间的分工,也模糊了行政救济与司法救济之间的界限;还因人事编制和处理手段的局限,在一定程度上造成了信访部门自身工作的无序和忙乱。

  (2)化解矛盾的责任主体大量错位。大量的信访矛盾主要为人民内部矛盾,而且又多为利益纠纷。在分清是非的基础上,对双方之间的利益关系进行适度调整,是化解这些矛盾的根本之道。因此,对这类矛盾的化解处理,有关责任单位及其领导具有不可推卸的责任。信访部门的角色定位应是中立的,通过协调和督促促进矛盾的处理,保护群众的合法权益不受损害。而现实中信访部门常常作为事实上的责任主体,被推上化解矛盾的第一线,直接作为矛盾的对立面,造成处理矛盾的责任主体错位。在一定条件下,根据领导授权或批示,由信访部门牵头对有关重要个案进行直接处理是必要的,但是常态下的过多错位,则易导致负面效果:即客观上压缩了信访部门在矛盾化解过程中进行居中指导协调和督促的空间;一旦矛盾化解不了,容易引发信访群众把不满的矛头直接指向政府,造成进一步的越级访等非正常

  事态的发生;不利于对有关责任部门形成有效压力,促进其对自身工作的反思和整改等。

  2.对信访活动缺乏程序性规定

  (1)关于信访程序的规范性文件不完善

  在组织机构上,我国立法、行政、司法、社团、企事业单位以及党委系统均设有信访部门,但这些部门大都根据主管范围设立,相互之间存在大量重复管辖、互相推诿的可能性,责权不明确,不利于分工负责,发挥效率。在法律规范方面,法律法规不健全。除了《信访条例》,还曾颁布过《关于分级负责处理信访问题的暂行办法》,一般的信访程序为登记、接待、立案、交办、催办、归档、统计。但是,现实中,大部分信访事项是在信访部门或职能部门内的信访负责人之间转来转去,而信访部门无权对出现的行政不作为、行政不到位、行政不公平、行政失误、行政效率低下等问题直接进行责任追究和处分建议,使一些信访问题小事拖成大事,易决事拖成难办事,个人访拖成集体访,基层访拖成越级访。不少重要信访问题都是报上级领导,领导批示才能办理,领导者的关注程度和判断标准决定了信访事项处理的效率和效果。这种做法会给社会提供一个错误信息,就是只有找党政领导才能解决问题,结果形成了这样的不良循环。这样的不利影响是使上访人感到通过“人治”途径效果好,绕过责任单位或司法部门向党政领导或信访部门反映信访问题的现象只增不减,甚至一些经济纠纷案件和刑事诉讼案都回避法律程序,采用上访形式向党政领导机关提出无理要求。

  (2)矛盾化解没有终结机制。信访群众大多数是通情达理的,但也确有少数上访人信奉“闹而优则利”。他们或漫天要价,或无理纠缠。对这类上访人的问题各级领导和信访部门都十分重视。为了促进矛盾的化解,协调会开了一次又一次,化解方案推出一个又一个,尽管每一个方案都在合法合理的基础上一再向上访人倾斜,但是只要满足不了这些人的漫天要价,矛盾的化解就永远没有尽头。因“终结”机制的缺位,当前政府在这类矛盾的处理中往往置于两难境地:如不满足这些人的过高要价甚至是无理要求,他们就不断地越级缠访、闹访;如满足他们的要求,又必然导致社会公平原则和政府公信力的丧失,造成“小闹小得利,大闹大得利”的负面社会影响。

  (3)处理信访问题的形式不合法,缺乏透明度。有法不依,执法不严的情况时常可见。同时,尚未确立信访处理程序公开原则。

  3.信访主体法制意识淡薄

  (1)信访干部法制意识淡薄。长期以来,我国信访工作忽视法制化建设,直到1995年才颁布了一部《信访条例》,目前为止,再没有其他具有法律效力的规范性文件,所以依法信访的法制意识长期得不到贯彻。在一部分信访干部头脑中,仍存在着与依法信访格格不入的思想观念,甚至认为信访人是“刁民”,有些信访干部缺乏基本的法律知识,在信访工作中,强调行政主体的权力,忽视信访人的自身利益。同时,大多数信访人对于信访的法定途径、方式、程序及信访工作机构的权利义务不清楚,所以在信访过程中难免出现触犯国家法律法规,危害社会政治稳定的现象。

  (2)信访群众法制观念不强。建国以来,我国颁布了许多法律法规,如《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国保障

  法》、《中华人民共和国物权法》等等,虽然现阶段群众的法律观念普遍增强,但由于法制宣传力度不够,基层普法教育不到位等原因,很多群众对法律一知半解,对法律的理解和认识还存在偏差,而部分群众法律意识和法治观念也比较淡薄,加上部分基层干部依法执政、依法行政的理念不牢固,依法管理、依法办事尤其是依法处置、化解社会矛盾的能力和水平不够高,违法决策、违法行政的现象时有发生,致使部分群众在意识到自己的利益受到侵害时,还不懂得、不习惯或者不愿意用法律手段来维护自己的权益,表达自己的诉求,而是选择到政府部门去上访,信“访”不信“法”。

  4. 信访机构设置不合理

  信访局对于一个想要民主、公正的国家来说,是非常有必要存在的,尤其是像我国,这样一个正处于并将长期处于社会主义初级阶段的发展中国家。我们的制度还需要完善,我们的政府还没有完全的取得它的人民的信任。但是,并不是所有的事情都像期待中的那么完美,信访局很多时候并没有尽到它应尽的职责,公民的监控权力屡屡遭到践踏,这和我国信访机构的设置不合理有关。但是它的结构设置出现问题,就会引发很多不必要的麻烦与困难,这也是我国信访需要解决的重要问题之一。

  (二)导致农村信访的原因分析

  1.农村法制尚不健全

  法制建设的相对滞后,法律体系的不健全、不完善,也产生了许多信访问题,给社会和谐稳定带来了许多隐患。

  (1)政策法规不够完善。由于客观条件的限制,社会生活的复杂性和多元化,决定了政府在改革发展过程中出台的一些政策措施,必然存在区域差异、行业差异和群体差异,或政策制订相对滞后等,暂时无法全部解决群众多样化、多层次、多方面的现实需求,因此,引发部分利益受损或攀比的群众以上访形式表达,如征地补偿标准的调整、地区差异,实施失地农民养老保险制度的时间先后、城乡社保医保制度不统一等,容易引起群众攀比,导致不少被征地农民因征地费、养老和医疗保障等问题反复上访。如历史遗留问题信访,由于时间久远,事实查证难,适用法律政策难,解决问题时找不到依据,做上访人工作难,特别是上访人要求以现在的法律规定处理历史遗留问题,使其很难停访息诉。另外,某些领域还存在法律空隙,对新兴媒体、互联网、新社会组织、新经济组织管理的相关法律还不健全。

  (2)违法违规现象产生信访隐患。部分不法分子在金钱的诱惑下,道德沦丧,钻法律空子,使用非法手段,使部分群众上当受骗,也产生了许多信访隐患。例如非法集资问题。不法分子以高息为诱饵聚敛群众钱财,许多群众受骗后,上访要求政府帮助他们讨要集资款,更有甚者,要求政府赔偿他们的损失。再有就是制假售假问题。随着媒体的曝光,近年来,我国制假售假几乎涉及到所有领域和产品,特别是一些与群众生活息息相关的生产生活用品、食品行业的制假售假,严重损害了群众的生命财产安全,引起了群众不满,这些群众在生命财产、生产生活受到危害的情况下,往往选择上访的方式来讨回公道、赔偿损失。

  2.农村治理结构存在缺陷

  随着农村经济的不断发展与社会结构的快速变化,农村人口的社会活动半径扩大,基层第一道关口的控制、约束作用很大程度上减弱,甚至消除。加上一些镇街的基层组织建设薄弱、工作缺位,部分干部宗旨意识淡薄,不关心民情民生漠视群众疾苦的不作为行为,造成部分群众对基层党组织产生了信任危机,导致一些基层组织化解矛盾、解决问题水平不高、能力不强,许多信访问题出现调处难、稳控难、息访难,久拖不决的严重后果。

  3.基层民主管理、民主监督不到位

  在村民自治的过程中,村级组织民主管理混乱导致信访问题产生,主要表现在:

  (1)基层领导班子换届选举不民主,如有的先富起来的村民在选举时大肆用金钱买选票,贿选行为愈演愈烈,弄虚作假,代替他人行驶政治权利,剥夺他人的政治参与权等。

  (2)村务不公开,如一些村干部在关于农村发展的重大事情上擅自做出决定,决策不民主,不公平、不公正、不公开,村民对此反映强烈。

  (3)上级党委和政府的监督缺失,干部奖惩机制的不健全,如一些肯为群众办实事、办好事、为农村经济发展做出积极贡献的基层干部无法得到应有的鼓励

  和认可,而一些有问题的干部却处理不到位,造成不良影响。

  (4)农村虽然各项制度健全,但执行不到位,民主监督管理跟不上,很多村财务公开流于形式,过于简单,公开不规范,未经常化;村成立监委会机构流于形式,形同虚设,未真正发挥监督作用,成立监委会程序不严格,导致监委会成为部分村干部的亲朋好友,给村集体资产埋下了流失的隐患。

  (5)虽然我国农村基层民主法制建设在不断地推进,但与相关法律、法规的要求,离群众的民主参政、议政的要求还有差距。同时,农村群众个人素质水平普遍不高,民主参与意识不强,加上对一些制度不了解,不愿意也不知道如何去参与民主管理。所以,当前农村的许多信访问题都与农村缺乏民主管理、民主监督有极大关系。

  4.领导的工作方法导致的民众依赖信访

  (1)当前,广大农村群众的思维方式、价值观念正发生着悄然的变化,使得他们的心态及行为复杂而活跃,往往只强调自己的权利,而忽视自身的义务。同时,农村“熟人社会”性质弱化,道德羞耻感的约束力下降,一些村级干部与农民群众的道德底线滑坡。个别乡、村干部存在工作方法简单,不耐心细致的情况,也不会依法办事,态度冷淡、粗暴,还对群众反映的情况推脱不办,使矛盾激化;有的乡、村干部法制观念淡薄,凭个人感情、个人好恶办事,在处理诸如涉及群众切身利益、困难救济、宅基地审批、集体“三资处理”、违反计划生育处罚等群众关心的热点问题上以权谋私,办事不公,存在腐败问题和作风问题,很大程度上降低了群众对干部的信任度,致使农村信访问题难以息访。

  (2)当前实行的信访工作考核办法也是造成基层信访工作陷入困境的重要原因。当前各级上级信访部门实行的信访工作考核办法“重数量”而不“重质量”,对信访工作以宽泛的“非正常进京上访”人数为标准进行统计,实行数量上的一票否决制。这种考核办法对促使地方政府更加重视信访工作,着力推动“事要解决”确实起到了重要作用。但同时简单划一的考核办法对地方政府,尤其是基层政府也造成了很大压力,并且助长了一些信访人借考核机制要挟当地政府的不良风气。迫使地方政府采取一些非常规的手段来应付考核。大量的工作精力和行政成本不是放在解决信访问题上,而是关注于、用于如何想方设法地直接减少信访数量。对上访群众则进行各种手段的围堵拦截,如较为文明的手段是“提供盘缠”接返劝返信访群众,粗暴的是以严密甚至非法手段稳控信访老户,不管手段如何,只要稳控住就是做好了工作。

  5.农村土地征用与建房矛盾产生信访问题

  (1)征地补偿价格与土地出让价格反差大,群众意见大。政府土地收益大,农民补偿少,征地补偿不能解决农民长远的生计问题,群众诉求无人理睬,遂引起上访。严重者甚至出现阻拦施工,破坏设施,堵路闹事的恶性事件。征地时地面附着物补偿标准偏低,农民不接受,特别是对于地面农作物,像绿化苗木等珍贵树种的补偿无统一分类和详细的标准,造成争议。政府征地时急于求成征地程序不完善。对于土地征收缺乏一定的计划,不按程序进行,为了招商引资留住企业,企业随用随征,不征求群众意见,不公开不透明、不分季节,有时在农作物即将成熟时征地,造成农民群众反对,征地阻力大。有的企业征地后不开工建设,土地闲置严重,群众意见大。因各村原来土地调整不及时,待征地时问题暴露出来,引发矛盾。许多村征地补偿款按人口分发,因户籍管理不严,户口回迁现象严重,导致补偿款分发时出现异议。分配征地款时,响应计划生育政策的农户应多分的份额,但在款项分发时,此项政策在一些村子里得不到落实,出现问题引发群众抱怨。征地时,地面附着物的补偿虽有标准,但丈量时工作人员把关不严,个别工作人员优亲厚友,不规范,导致群众攀比引发不满。土地征用的有关收支账务及补偿情况不够公开,村民对村提留少数的土地征用费、补偿标准分配方案有异议,要求公开补偿政策、公布征地补偿款数额及分配情况等。

  (2)拆迁补偿政策依据群众现居住房屋面积为基础补偿,引发群众突击建房,造成社会财富极大浪费;另外,拆迁补偿标准低,群众住进安置房,还要贴钱装修,导致生活紧张从而引发矛盾。拆迁安置时老人安置存在问题。受传统思想和不良社会风气影响,在许多家庭两代人因为生活习惯差异,生活在一起易引起家庭内部矛盾;农村有些子女不孝敬老人,部分老人生活不能自理,单身老人生活存在问题。农民住进安置小区生活来源成问题,要求解决长远生计问题。现行房屋拆迁补偿办法不合理的问题。现行拆迁补偿办法依群众现有房屋

  面积状况为基础计算补偿款,引发群众突击建房,经济状况好的盖的面积大得到的补偿多,低保户、贫困户经济紧张无能力建房,无形中又拉大了贫富差距,群众有意见。

  三、农村信访制度完善的法律建议

  (一)提高立法层次,出台信访法

  1.信访立法的必要性

  中共中央、国务院 2007 年下发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》和 2005 年修订的国务院《信访条例》是当前信访工作的两大现行依据,就信访法律法规而言,主要由作为核心的国务院《信访条例》和作为补充与细化的部门性、地方性法规规章两个部分组成。《信访条例》是行政法规,适用于行政机关,社会团体的信访工作参照施行。各地信访部结合地方和部门实际出台的有关信访法规、规章,是对《信访条例》的进一步细化,更趋可操作性和针对性。但往往存在对信访活动和信访工作的要求及规定不尽相同,不够统一的现象。因此建议尽快由全国人大制定《信访法》,统一和规范全国各地、各部门的信访活动和信访工作,即:对信访定位、信访机构的设置、信访部门的工作职能、信访事项的受理、信访处理规则等以法律形式予以明确,保障全国信访工作的协调一致、整体统一,将维护信访秩特别是治理非正常上访的职责明确为公安部门。同时,要加紧健全法规,完善政策。围绕群众反映的一些热点、难点问题和突出的社会问题,尽快立法或完善有关制度规定。属于政空白的,及时研究出台新的政策;属于政策不完善的,应健全完善、堵塞漏洞;属于政策操作层面的,要把好宣传关、操作关和执行关;属于“政策打架”的,要坚决纠正。要统筹考虑政策出台的统一性、完整性、稳定性、连续性和平衡性, 以避免因政策不一致引发攀比上访。针对征地拆迁补偿引发的矛盾纠纷,要完善土地征收的相关法律制度和监督机制,建立谈判协商机制,赋予被征地农民在土地价格谈判中的话语权。建立失地农民的补偿安置的长效机制,积极探索社会保险安置、异地移民安置、留地补偿、土地使用权入股安置、入股分红安置、土地债券补偿等多种形式的复合安置方式;完善司法救济体制,防止滥用征收权侵犯

  农民权利行为的发生而引发上访。

  2.科学界定信访事项受理范围

  《信访条例》规定信访事项的范围是,对行政机关、具有管理公共事务职能的组织、提供公共服务的企事业单位、村(居)民委员会及其工作人员的职务行为反映情况、提出建议和意见。但在实践中,信访内容五花八门,行政纠纷、劳资纠纷、合同纠纷、医患纠纷,甚至邻里纠纷、家庭琐事等,几乎无所不包,远远超出《信访条例》规定的范围,有人形容“信访是个大箩筐,什么都往里面装”,信访部门成为了“一个没有门槛的系统”,群众遇到问题找党委、政府解决,而代表党委、政府接待的信访部门只能接待,“来者不拒”,不堪重负。

  因此,要实现信访法治化,必须对信访事项范围作出严格界定,把涉法涉诉问题排除在信部门受理范围,将受理范围限定为非涉法涉诉问题,建议由全国人大立法或省制定地方法规,明确规定凡是应当通过诉讼、复议、仲裁等法定途径解决,或已经司法程序处理的事项,信访部门一律不予受理,使社会矛盾纠纷有效分流,使诉讼、行政复议、仲裁及信访各尽其职,使信访秩序进一步规范化、法制化。

  3.推行信访公开听证制

  《信访条例》第 31 条明确规定,“对重大、复杂、疑难信访事项,可以举行听证” 。按照这一条文,我国很多地方都在积极探索、总结、提炼、推广信访听证。信访听证是解决有关信访事项的一种推进形式,目的是通过民主论证的方式辩论上访者是否有理,从而使重大、复杂或疑难信访事项得到解决。这不仅有利于提高信访事项办理透明度,有效化解矛盾纠纷增强处理信访问题的公信力;也有利于集思广益形成合力,广泛听取各方意见,达到公开、公平、公正处理信访问题的目的;同时对一些长期无理缠访闹访的信访人,采取公开听证,摆事实,讲道理以及公开报道等方式,用舆论和道德的力量给信访人以心理压力,促使他们放弃无理要求,进而停诉息访。

  (二)构建法律援助平台,促进信访问题的依法解决

  1.构建律师参与农民信访活动机制

  针对部分群众对信访部门职能及信访事项的受理、处理程序了解不够等情况,建议实行律师参与和介入的信访制度,充分发挥律师在化解矛盾纠纷、维护社会稳定中的作用,以维护信访人的合法权益。就基层律师参与和介入制,建议:(1)建立“信访律师库”。信访部门可以与当地司法部门、律师协会合作,选择一些专业技能、职业操守都过硬,并承担法律援助职责的律师,纳入律师参与和介入制的“信访律师库”,同时将这些律师的相关信息在政府部门网站等传媒机构予以公开。在当事人对信访问题处理不服时,可以告知其联系律师进行法律咨询,或由信访部门与律师联系,共同向其解答信访问题,从而引导群众依法信访。(2)明确律师参与与介入信访的职责范围和任务。如配合信访部门做好法律解释工作;引导信访群众对需通过诉讼、仲裁、行政复议解决的事项,按相应的程序和办法解决;协助有关部门做好信访老户的停访息诉工作;对无理信访人员进行政策法制宣传教育,引导信访人依法有序上访。(3)要尊重律师执业权利,这是发挥律师专业优势、参与涉诉信访工作的重要前提。由于文化传统等因素的制约,律师执业环境仍存在着不少问题,律师执业权利还不能得到充分保障,如律师正常执业活动受限制过多,律师执业安全得不到保障等等,导致律师缺乏与中国特色社会主义法律工作者相适应的荣誉感和尊严感。

  2.建立农民信访代理制度

  面对传统宪政所面临的困境,新宪政主义提出了非正式手段的思路,强调要发挥利益团体与自治组织的作用。治理理论也认为,治理的主体是多元的,虽然主体包括政府,但又不限与政府,还包括社会的甚公共部门和行为者。这些理论对我们面临的严峻的农民信访也有重要启迪,即让更多的主体参与农民信访问题的解决。

  根据农民组织性不足、掌握的资源少等特征,我们可以设立信访代理制度。借助这一制度,农民自身的声音和力量将放大,有利于维护和实现其利益。信访代理制度是指农民的困难程度较大的信访事项通过依法聘请代理人,委托代理人代理农民信访的制度。在代理过程中,代理人可以是组织,也可以是个人。 代理员与信访人签订群众信访事项代理委托书,委托人全面准确委托代理者投诉、反映的信访事项。这样有利于农民准确地反映自身利益诉求,提高信访效率。例如信访人无书写能力的,代理员代为整理文字材料;如多人采用走访形式、

  提出共同信访事项的,代理员应当引导信访人推选代表。.同时,代理员可帮助信访人确定信访事项的主办责任部门(单位),并且应信访人的要求,采取代访、陪访等方式,向该信访事项处理责任部门咨询、反映和催促,加快问题的处理和解决。

  (四)科依法行政、化解矛盾

  1.提高农村信访工作人员的政治素质和业务素质

  提高农村信访部门本身队伍的综合素质对于合理解决信访问题是非常重要的。。我国《宪法》第四十一条规定,“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员, 有提出批评和建议的权利; 对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为, 有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这是公民运用信访进行政治参与的法定依据, 它表明公民的信访权是一项宪法权利。因此, 作为政治参与和表达意愿方式的信访, 是不仅不能被取消

  而且应该强化的。因此, 广大农村基层干部尤其是村( 居) 、支两委主要领导要高度重视农村的信访举报工作, 认真研究农村基层信访工作规律, 学会处理信访问题的基本方法, 并带着对人民群众的深厚感情来处理信访问题, 对任何一件来信来访都要抓到底, 落实好,并积极为群众解决一些生产、生活中的实际问题。对一时解决不了的信访问题要及时向上级有关部门报告,为上级有关部门及时解决问题争得时间, 赢得主动。基层信访网络员, 要做好信访情况的预测预防工作, 及时把一些带有苗头性、倾向性和重大的信访情况报告给上级有关部门, 并积极配合有关部门把问题和矛盾解决在萌芽状态、解决在始发阶段、解决在基层, 真正做到小事不出村, 大事不出乡, 疑难复杂信访不出县( 区) 。

  同时科学规划信访干部培养选拔目标,建立完善信访干部培训交流锻炼制度,多渠道、多形式地对信访干部进行培养,达到全面提升信访干部科学判断的能力和履行职责的综合能力、应对复杂局面和解决疑难问题的办事能力、把握全局和善于协调指导的组织能力、探索总结和善于创新发展的创新能力、疏导教育群众和善于做思想工作的能力。

  农村各部门都要按照“班子配优、干部择优、锻炼选优”的要求,舍得把最得力的人才放到信访部门去,把最放心的人才放在信访岗位上,并建立信访工作经费保障机制,使信访部门的基础设施,人员编制,干部配备,教育培训等更好地与形势任务相适应,“把信访部门建设成为工作一流、群众满意的部门”,努力锻造一支“特别能吃苦、特别能奉献、特别有思想、特别能作为”的高素质信访干部队伍。要切实从政治上、工作上、生活上关心支持和爱护信访干部。对在信访工作中表现突出、素质较高、能力较强的优秀干部,要予以提拔任用到重要岗位,真正让信访干部有权有位、有位有为,吃苦不吃亏,流汗不流泪。对他们工作、生活中的实际困难要帮助解决,在当前工作任务繁重的情况下,帮助和引导他们完善工作方法,积极调整心态,弹好“钢琴”,组织他们多开展一些轻松愉快、缓解压力、愉悦心情、情趣高雅的文体活动,丰富其业余生活,为信访干部的成长及信访工作的发展提供有利条件。同时,进一步建立健全和完善信访工作考核机制,建立考核、通报、奖励、问责相统一的信访工作奖惩体系,将信访工作考核的重心放在各级政府和干部依法为信访人解决实际问题的成效上,从正面引导和鼓励各级干部做好信访工作。

  2.加强农村基层组织建设,充分发挥组织领导作用

  要认真贯彻《村委会组织法》,确实建立起民主选举、民主管理、民主决策、民主监督等各项制度,切实保障农民的民主权利。要强化对农村干部群众的法制教育。结合农村群众生产、生活实际,有针对性地在农村开展不同层次、不同类型的法制宣传教育,增强农村干部群众的法律意识和法治观念,使农村干部能依法管理、依法自律,广大群众能依法参与社会事务,依法维护自身合法权利。要抓好农村干部行为规范的制定和完善,制订村规民约,实行依法治村。强化镇规民约对农村干部盖房审批、养老金、招待费用开支、交通、通讯工具购置等明确规定实施的刚性,使干部行为有硬性规定和约束。加强农村“四民主、两公开”制度建设。充分发挥好基层党组织生活会、农村两个议事会、民主评议会的作用,强化对基层干部的党内监督、民主监督和法律监督。

  全面提高基层党员干部的整体素质,增强基层党组织的凝聚力、战斗力和化解矛盾的能力。广纳贤才,注重从返乡大学生,返乡农民工,退伍军人,致富能手中发展党员,提高基层党组织的活力和战斗力。如采取“两推一选”,“直推直选”等做法,选出能力高、党性强的农村党支部书记,发挥农村党支部的战斗堡垒作用。建立健全农村基层组织的管理监督机制。建立健全乡、村领导干部任期目标管理责任制;完善民主管理机制,推行好政务公开、党务公开、村务公开;健全民主决策机制,落实好村民议事、村民代表会议等制度;建立和完

  善监督机制,聘请群众监督员和村民代表监督乡村重大工作等制度;落实好民主理财、定期向群众报告工作和接受群众质询等制度。健全完善干部工作考核奖惩制度。创新农村基层干部选拔任用机制,在坚持德才兼备的前提下,把群众的拥护不拥护作为选拔任用乡村干部的重要标准。积极探索职务与职级相结合的机制,解决政治素质高、工龄长、成绩突出,但职务与职级较低的乡镇干部工资待遇等问题,充分调动其积极性。探索村党组织书记实行职业化管理的办法,将符合条件的村支书和村主任及其他干部通过考试考核选聘为乡镇公务员,并建立村干部报酬最低保障线及优秀离任村干部养老保障、医疗保险、离职补偿等制度,解决他们的后顾之忧,使他们全身心投入到工作中,为当地的科学发展、社会和谐贡献最大的力量。

  还应该积极引导群众依法信访。针对群众对信访举报法规不太了解的实际情况, 各级纪检监察组织要利用各种有效形式,教育、引导群众既要充分行使自己的权利, 又要积极履行自己的义务, 向党和政府及纪检监察机关实事求是地反映问题。要通过采取一系列切实有效的措施, 鼓励群众署实名举报, 这样既便于纪检监察组织与检举控告人取得联系, 了解举报人的要求, 又可以为纪检监察机关调查处理问题节约大量的时间, 有利于进一步扩大和发展线索, 使违纪违法分子及时受到惩处。要教育群众依法信访, 逐级信访, 不能集体上访、越级上访, 更不能采取其他过激的方法和违法的手段上访。对一些组织、煽动不明真相的群众扰乱工作秩序、破坏社会治安的少数骨干分子必须坚决打击, 以切实维护和保障正常的信访举报秩序。

  3.建立健全三级调处网络,逐级化解农村矛盾

  完善社会矛盾纠纷化解体系,不断完善县、乡、村三级联动机制,强化村综治维稳信访调解委员会和乡综治维稳信访调处中心的作用,促进信访维稳工作重心下移,把矛盾消化在萌芽状态。建立以人民调解、行政调解与司法调解“三调合一”的综治中心为平台的纠纷化解

  机制。整合人民调解、行政调解、司法调解、信访调解四种职能,设立人民调解中心,协调解决行政诉讼和非诉案件,以促成和解,及时化解矛盾纠纷。要充分发挥基层人民调解在化解社会矛盾纠纷方面的职能作用,不断激发和调动人民调解员的工作积极性。建立健全完善社会服务工作体系。各级政府应建立为老百姓提供方便快捷的公共服务体系,对诸如城市管理、环境污染、水电气、物业管理等投诉和求助问题,实行 24 小时集中接听受理,统一登记分流交办,同时抓好跟踪督办工作,不断提高办事效率和群众满意度。建议各级财政都要设立公共服务资金专户,该由财政出资解决的公共服务问题,政府应义不容辞地承担,切实避免推诿扯皮事情的发生。

  4,推进农村信访工作信息化

  随着互联网技术的快速发展和广泛普及,推动了信访形式和信访工作手段的变化。“网上信访”相对于传统的信访形式,更加方便、畅通、快捷,也减少了集体上访、无理缠访、闹访、串访等现象的发生,提高了信访效率,规范了信访秩序。(1)加快信访信息化建设步伐。建立完善的信访案件快速分流处理、信访情况综合分析和安全防范等信访网络管理系统,并通过各地各部门的信访系统联网与信息共享,提高信访工作办公自动化水平以从而提高信访工作的质量和效率。目前,已开通了全国信访信息系统,下一步的工作重点即及时将信访数据录入到信访信息系统中,在内网中国家信访局与基层信访部门实现有效对接,达到资源共享、规范工作的目标。(2)开通网上信访渠道,方便群众 “足不出户”,即可“信访”,减少信访成本,也缓解信访部门的接待压力。(3)开通网络视频接访。突破了时空限制的多媒体,为信访工作提供了崭新的接访手段,建议各地各部门尽快开展互动式多媒体网络视频接访。

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