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中国非税收入资金管理模式改革分析

发表日期:2020-01-28 22:53:55   编辑:黄宝华

  【摘要】 政府非税收入作为财政收入的重要组成部分,自建国以来经历了多次改革探索,逐渐从制度外到预算外再到实行财政专户,非税收入资金管理模式也随经济发展和财税体制改革的深入而不断完善,至2011年,我国政府非税收入正式纳入预算管理。本文首先从概念上对非税收入进行界定,明晰其与预算外收差别;然后将从建国至今的非税收入资金管理模式变迁,分为四阶段进行梳理总结,详细介绍了每个改革阶段我国非税收入管理模式的变化;最后,以山东省为例进行实证分析,对非税收入在改革过程中的资金规模变动进行分析,突出政策改革对非税收入的特定影响。

  【关键字】 非税收入 制度改革 资金管理 模式 规模分析

  文献综述

  非税收入是我国财政收入的重要组成部分,是税收收入的必要补充形式,加强政府非税收入管理对“做大财政收入蛋糕”,增强各级政府财力和宏调控能力,不断完善公共财政体制,深化改革社会分配秩序等具有重要意义。

  当前国内学者对非税收入的研究,主要集中于:一对非税收入合理性的研究,李友志从准公共物品、外部经济、国有资产产权界定三方面分析非税收入取得依据(《政府非税收入管理》2003),蒋熙辉则从制度经济学谈论非税收入的必要性;二对非税收入制度历史变迁的概述,不同学者将非税收入在中国的改革分为九阶段(白宇飞.《我国非税收入研究》2005)或者四大阶段;认为非税收入资金管理模式先后经历了“统管代收”,“分散征收”“集中汇缴账户”,“收入过渡户”,“收支两条线”等模式(张丽华 杨琪 孙辉《中国非税收入规范化管理模式》2009);三是对非税收入改革存在问题进行分析,针对非税收入近年来规模迅速膨胀,从经济发展、财政体制、分税改革、监督体系、法制管理等方面给予解释,深入剖析中央与地方财权事权不对等现状,阐明政府非税收入“三乱”存在的根本原因和改进方式;四是结合国际上非税收入管理经验,提出创新政府非税收入管理模式、征收制度等。张雪梅总结出从总量控制、规模适度,治乱减负、综合治理,预算管理、严格监督,统筹兼顾、严格监督,科学理财、依法办事五方面的非税收入改革指导思想(《政府非税收入收入改革及规范研究》2007);五是对推进非税收收入法制化的研究,针对非税收入立法环节的薄弱,提出加快我国对非税收入的立法管理,以治理非税收入规模无序膨胀,增强政府非税收入审批和征收刚性,解决政府非税收入预算管理虚化问题等(孙国峰《政府非税收入法律制度研究》2010)。

  在吸收借鉴当前国内学者对非税收入研究的基础上,通过来自国家统计局网站和中国经济与社会发展统计数据库的数据,本文从非税收入概念起,以清晰的改革时间线,理清我国对非税收入界定的过程;之后,将从建国至今的非税收入制度和资金管理模式变迁,分为四大阶段进行详细论证,相较之前学者的简单归理,本文更注重改革政策时间节点,改革脉络更为清晰,每阶段特点也较为明了;最后,以山东省为例进行实证分析,通过非税收入资金规模变动反映出中国非税收入改革的影响。

  一、非税收入的概念

  政府非税收入是2000年前后才出现的新词汇,这一概念的提出在当时引起学界和各级政府部门的广泛关注。理论上,“非税收”是相对于“税收”而言的,是为实现政府职能,按照一定规则采取收费、基金等非税方式,由中央和地方分别筹集用于特定专门用途的财政性资金。

  2001年“非税收入”正式出现在《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》(财库[2001]24号)文件中,这是第一次提出并使用这个概念。2003年5月财政部、国家发改委会、监察部、审计署《关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》(财综[2003]29号)第一次对“非税收入”范围做了界定,即“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。”这表明对非税收入的认识开始从预算外资金转向财政收入形式。

  2004年7月,财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》,进一步明确政府非税收入管理包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等,并强调社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。至此,学界对非税收入概念趋于一致,非税收入也作为一种财政收入形式正式登上我国的历史舞台。

  长期以来,政府非税收入与预算外资金长期混淆,其实政府非税收入与预算外资金相比较,两者既有区别又有联系。政府非税收入是按照收入形式对政府财政收入进行分类的结果;预算外资金则不同,它是相对于预算内资金而言的,是按照资金的管理方式对政府财政资金进行分类的结果。两者无论是在概念的内涵还是外延上,都与后者有本质的区别。而且,政府非税收入范围要比预算外资金广得多,预算外资金只是非税收入一个重要组成部分;另外,在征收管理方法上,收缴模式等方面,两者也有很大不同。之所以将这两个概念联系起来,一是因为在使用政府非税收入这一概念的同时,还提出要淡化预算外资金的概念,两者实际上有种“替代”意义。二是虽然预算外资金所包含的内容只是政府非税收入之一概念所含内容的一部分,但却是规范政府非税收入行为,强化政府非税收入管理的核心内容。所以,正确理解两者关系,对认识非税收入的特性,完善非税收入管理具有重要意义。

  二、非税收入资金管理模式改革

  道格拉斯·诺斯在其《理解经济变迁过程》一书中表述,制度变迁一般分为渐进式变迁和激进式变迁、诱致性变迁和强制性变迁。制度来源于立法者、决策者和从事设计的经济学家。作为博弈的均衡,制度是一种社会构建的现实,是各种利益力量较量之后的结果。纵观我国政府非税收入的制度改革历程,可以发现非税收入制度的变迁是一个在整体利益与局部利益相博弈、中央利益与地方利益博弈、“正税”与“费”的利益博弈中进行的渐进式改革过程。这期间,非税收入迅猛增长,不同时期会出现“创收”高潮,执收非税收入的巨大利益不仅出现“三乱”情形,也给改革带来阻力;而中央也不断出台非税收入资金管理模式是新制度,推行“财政专户”“收支两条线”等改革,虽有一定效果,但在规范非税收入方面仍然欠缺。不断地政策出台,推动非税收入加快纳入预算管理,自2011年起,非税收入正式与税收一样,进行统筹安排,实行综合预算管理。

  非税收入的变迁是与我国财政体制改革密切相关的。在新中国成立之初,实行高度集中的统收统支制度,允许地方政府作为预算外收入存在的仅限于农业税和机关生产收入。实行改革开放之后,我国在转轨时期先后进行过四次较大的财政体制改革(1980、1985、1988、1994),每次改革的目的都包括规范政府间财政资金分配原则并强化各级政府的协调。然而,“财权”与“事权”不相称划分不明,使得非税收入领域总是存在各样利益分配问题,中央力图整合财力形成宏观调控,又不愿挫伤地方积极性,地方则尽可能扩张预算外收入不断加大可支配财力。尤其是分税制改革之后,财权下放,地方政府支配地方经济的权利愈来愈大,加之体制机制不规范等,非税收入几乎进入失控状态。因此,又一轮相关改革措施从相继出台改革以渐进性方式,使非税收入进入财政专户管理阶段,并推进“收支两条线”改革,之后进一步将非税收入全部缴入国库存储,支出由财政从国库拨付使用,最终纳入预算内管理。

  表一 中国财政体制沿革表

  但总体上就是非税收入从制度外到预算外再到财政专户,最终纳入预算管理这个历程。

  各级财政部门在非税收入规范管理模式方面不断探索,先后推出“统管代收”、“分散征收”、“直接解缴”和“集中汇缴账户”、“财政专户”和“收入过渡户”“收支两条线”等模式,对我国非税收入的规范化管理作出重要探索贡献。

  本文将非税收入制度改革、资金管理模式分为四个阶段,接下来对每一改革阶段进行介绍。

  (一)第一阶段:计划经济体制下的政府非税收入管理

  计划经济体制下,我国预算管理权限高度集中于中央政府。一切财政收支项目与程序、税收制度、供给标准、人员编制都由中央决定。全国总预算和决算要由中央政府批准执行,地方预算须由中央政府核定,地方决算要报中央政府审查。非税收入作为预算外资金由个单位自收自支,也有部分接受预算管理,当时整个国民经济规模小,非税收入项目少,规模小,仅有少量附加税收收入和专项事业收入作为预算外收入进行管理,各行政机关和事业单位的零星收入则冲抵支出。

  表二 计划经济时期预算外收入及占预算收入比重

  单位:亿元

  年份 预算外收入 占预算收入比重

  1952 13.62 7.8%

  1953 8.91 4.2%

  1957 26.33 8.5%

  1960 117.78 20.6%

  1963 51.85 15%

  1976 275.32 35.3%

  注:①1953年,中央实行“统一领导、分级管理”财政管理体制,适当扩大地方财力,从1954年开始,中央允许地方开征工商税附加作为自筹资金,列在预算外,允许一部分零散收入,如公路养路费、育林留成收入等,由有关部门自收自支单独管理,并允许国有企业设置奖励基金、福利基金、大修理基金等单独管理,使政府非税收入范围有所扩大。

  ②1970年开始,县办五小企业实行利润分成,实现利润的40%留给县财政,列入预算外管理,政府非税收入出现了较快增长的局面。

  (二)第二阶段:政府非税收入的预算外资金管理阶段

  经济史研究认为,1952-1992年我国预算制度形成后,在相当长一段时间一直较为稳定,预算制度演进也较为滞后。在预算制度保持一定稳定性的同时,非税收入经历一些变革:计划经济时期,预算外资金规模较小,没有形成一套完整的预算外资金制度,只有一些单项管理制度,包括:(1)各种附加制度(2)各种预算外事业收支制度(3)企业各项基金制度等;

  但随着改革开放经济快递速发展,预算外资金规模迅速扩大,国务院和财政部采取一系列健全预算外资金管理制度的相关措施:财政部1983《预算外资金管理试行办法》。1986,国务院《关于加强预算外管理的通知》(国发〔1986〕44号)对预算外资金的性质、范围、管理方式和基本内容进行明确规定,初步实现预算外资金管理制度的系统化、规范化,决策是为赋予各地方、各部门一定财力,提高进行社会主义建设的积极性。1986年始,我国财政资金正式分为预算内、预算外两块,明确规定预算外资金的所有权与使用权归属地方、部门和单位。财政资金的二分事实形成事实上的国家预算双轨制。但是,因为非税收入管理自行提取、自行使用,各部门单位巧立名目、增加行政收费,导致行政越位、错位、不作为,各单位对收费等没有总量控制,基本“按需扩张”,这一阶段,非税收入基本上处于“自收自支、自行管理”状态,为发展到20世纪80年代的“三乱”埋下伏笔。

  (三)第三阶段:政府非税收入的财政专户管理阶段

  针对非税收入失控状态,改革采取渐进性的方式,分为“财政代管、专户储存”、“财政专户、收支两条线”、“票款分离、收支脱钩”、“非税收入管理改革”等阶段。

  1980年前后“分灶吃饭”财政体制改革实施,我国财政体制打破“统收统支”格局,预算外资金增大,1986年国务院印发了《加强预算外资金管理的通知》。为贯彻国务院文件精神,1988年财政部印发《关于对中央事业行政单位预算外资金实行财政专户存储的通知》,由此,预算外资金专户管理模式正式产生,这是财政资金专户管理的最初形式。但是随着经济体制改革的不断深入,预算外资金专户管理模式暴露出诸多问题,非税收入被留在财政专户中,难以准确计算,由于游离于国库监管之外,各种混淆挪用、透支挤占问题层出不穷。

  对此,1996年国务院颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》,财政部随后印发《预算外资金管理实施办法》和《中央预算外资金财政专户管理暂行办法》两个文件,明确规定财政部在商业银行设立财政专户,各部门经财政部批准可在指定银行设立一个预算外资金收入过渡户,并按规定及时将该账户资金全额上缴财政专户、实行收支两条直线管理。决定的出台意义在于控制非税收入的增长,加强非税收入的管理。总的方向是非税收入纳入预算,财政预算实现整体性。

  1997年,政府将13项基金和附加纳入预算管理。1999年,财政部等五部门联合下发《关于行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》,将非税收入全部纳入财政专户管理。

  2000年9月1日起,财政部又将51项行政事业性收费和政府基金纳入预算管理,涉及资金200亿元,进一步缩小预算外资金规模。

  2001年国务院办公厅公布了《财政国库管理制度改革方案》,提出建立以国库单一账户体系为基础,资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度,明确规定了取消执行单位开设的各类预算外资金账户和收入过渡性账户,由财政部在国库单一账户体系下按执收单位设立预算外资金财政汇缴专户。

  同年,国务院规定,将公安部、最高人民法院、海关总署、工商总局、环保总局5个行政执法部门按规定收取的预算外资金收入全部纳入预算,实行收支脱钩;对国家质检总局等28个中央部门的预算外资金收入缴入财政专户,实行收支脱钩管理,编制综合财政预算。

  (四)第四阶段:逐步纳入预算管理阶段

  进入21世纪,我国推动财政国库管理制度改革。2000年,国库集中收付制度试点开始,至2007年初步确立国库集中收付制度在财政财务管理中的基础地位,实现预算执行管理体制的根本变革。2006年底,中央70余个有非税收入的部门全部被纳入改革范围,与此同时,各地也加快推进非税收入收缴制度改革。随着“收支两条线”改革的深入,部门预算外资金开始实行脱钩管理,政府对资金的统筹调度逐步确立。

  2009年,财政部发布《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》,要求全面推进非税收入收缴改革、规范和完善非税收入收缴管理制度、规范非税收入收缴账户管理、完善非税收缴管理系统、较强非税收入收缴执行情况分析、强化非税收入收缴监管。2010年,全国人大财经委提出,2011年要将非税收入纳入预算管理。

  财政部2010年6月发布《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》,正式宣告自2011年1月1日起税收与非税收入将进行统筹安排,实行综合预算管理。

  由表三及图2数据显示,可以明显观察到,自2010年政府非税收入正式纳入预算以后,全国非税收入出现大幅上涨,就2011年看,非税收入增长比例高达41.75%,相较2010年的9.94%高出31.81%,其中主要是由地方政府非税收入的增幅引起,而中央非税收入较平稳小幅增加。

  现阶段,纳入非税收入的主要是:政府专项收入、国有资产有偿使用费、国有资本经营收入行政事业性收费、罚没收入和其他收入(彩票收入、捐赠收入)等。相对比看,专项收入和行政性事业收费一直在非税收入中占较大比重,而非税收入纳入预算之后, 两者占比明显下降,而其他收入占较大比重(下图3中2014年其他收收入包含其他被纳入预算的所有非税收入)(见图3)

  三、改革中的非税收入规模变化分析——以山东省为例

  山东省作为东部经济大省,其非税收入规模在历年变革中,尤其是随经济发展和分税制改革深化,一直呈现不断扩大趋势。

  (1)非税收入规模不断扩大

  如表四,山东省非税收入从1996年的184亿增长到2006的1011亿,年平均增幅65.4%,而十年来GDP年平均增幅为26%,很明显,政府非税收入扩张速度超过GDP增长速度。

  考察非税收入迅猛增长的原因,有以下几点:一是分权式改革激发地方政府事权财权意识,激活局部利益,各级政府试图通过多渠道筹资以获得财权扩张事权;二是伴随经济转轨而发生的某些公共品向“半公共品”乃至私人品转变,使得公共品边界模糊,继而公共服务与商业性收入边界模糊不清,各种收入得以增加;三是当前财政分配法律地位的不明确以及地方税收立法权缺乏,而非税收入法制化管理落后是重要原因。

  分析还发现,非税收入的规模绝对规模与经济发展程度成正比,而非税收入占地方财政收入的比重则与经济发展程度呈负相关关系。这是因为,当经济发展不景气时,“正税”税源流失,政府税收收入不足导致预算内资金压力大,为此转而寻求非税收入的增收。而这对经济宏观调控和稳定运行都将造成巨大影响。

  (2)非税收入逐步纳入预算管理

  从正式明确非税收入后,国家逐渐加大非税收入预算管理的改革力度。至2002年,国库集中收付改革试点部门增加到23个,共计486亿元的资金纳入国库集中收付范围。山东省从2004年开始全面推开国库集中收付制度。同时,多项政府性基金及地方收费收入纳入预算,仅2003年中央一次性将教育、人事、交通等部门和单位76项收费纳入预算。山东省纳入预算管理的非税收入比重也不断上升,从1996年至2006年,上升接近36个百分点。(见表五)

  (3)非税收入与税收收入比例

  山东省非税收入规模相较税收收入过大问题较突出(见表五)。2006年非税与税收收入比0.97:1,之前年度一度高于税收,二者谁居于主要地位谁属于辅助地位难分。虽然非税收入的存在非常重要,但是只是作为一种辅助“费”,规模如此之大显然是不合理的,对经济健康发展不利。地方政府过度依赖非税收入,一方面使得非税收入负担加重,另一方面,分散国家财力不利于宏观调控。

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