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试论政府预算管理存在的问题与对策

发表日期:2020-01-09 21:02:54   编辑:刘璐

  目 录摘 要 IABSTRACT II1 引言 31.1 研究背景和意义 31.1.1 研究背景 31.1.2 研究意义 31.2 文献综述 31.2.1 国外研究现状 31.2.2 国内研究现状 41.2.3 国内外研究综述 41.3 研究内容、研究方法、研究路线 41.3.1 研究内容 41.3.2 研究方法 41.3.3 研究路线 51.4 本研究可能的创新点 62 相关概念 62.1 政府预算管理的含义 62.2 政府预算管理的目的 63 我国政府预算管理存在的问题 63.1 预算编制不合理 73.2 预算管理意识淡薄 73.3 预算考核机制不健全 73.4 预算信息不透明 83.5 预算监督力度不足 83.6 预算管理人员专业程度低 94 我国政府预算管理问题的解决对策 94.1 完善政府预算编制方法 94.2 加强预算执行管理 94.3 加强预算考核管理 104.4 加强预算信息披露 104.5 完善预算监督 114.6 强化对预算管理人才的培养 115 结论 11鸣 谢 12参考文献 13 摘 要政府预算是由政府编制、经过人大会议审批通过的、作为政府活动的年度财务计划,反映政府一个年度内的财政收支状况,是政府调节经济和社会发展的重要依据。因此,研究政府预算管理有着重要意义。本文简要介绍了政府预算管理的背景和意义,分析了当前政府预算管理存在的问题,从预算编制、预算执行、预算考核、信息公开、预算监督和人才培养等方面提出了相应的应对措施。关键词:政府;预算管理;问题;对策(关键词3到5个,关键词之间用“;”隔开) ABSTRACTThe government budget is prepared by the government and approved by the National People's Congress. It is an annual financial plan that reflects the government's fiscal revenue and expenditure. It is also an important basis for the government to adjust its economic and social development.Therefore, study on the management reform of government budget, has important significance.This paper introduces the background and significance of government budget management, analyzes the problems in government budget management,and puts forward corresponding countermeasures from budgeting, budget execution, budget evaluation, information disclosure, budget supervision and personnel training.KEYWORDS: government;budget management;problem;countermeasure 试论政府预算管理存在的问题与对策财务管理,201311531217,聂焜华指导教师:唐志军引言研究背景和意义研究背景政府预算是国家财政发展到一定的阶段形成的产物,是国家财政体系的核心组成部分。政府预算的实现有赖于政府预算管理工作的开展,政府预算管理问题也随之成为了社会各界关注的焦点。我国自20世纪90年代开始就一直在不断地对预算管理进行研究、改革和完善,在党中央和国务院的政策指导下,我国政府预算的管理工作取得了阶段性的成绩,初步建立了与财政体系较为适应的政府预算管理体系,保障政府预算工作的顺利进行。然而,随着我国经济体制的不断发展,现行的政府预算管理也暴露出了一些问题,比如预算编制不合理,制约着预算管理水平;预算管理意思薄弱,预算执行工作流于形式;预算绩效考核的机制不健全;预算信息不够透明;监督体系不够完善等。因此,研究和解决这些问题,进一步完善预算管理体制显得尤为重要。研究意义自2015年1月1日,《中华人民共和国预算法》(简称新《预算法》)实施以来,政府预算管理的改革也被提高到了一个新的高度。深入研究我国政府预算管理出现的问题和提出相应的应对策略,对贯彻落实新《预算法》和适应我国经济体制发展有着重大意义。改革和完善政府预算管理,有利于政府财政资金使用效益的提高,实现政府资金的有效配置。扩大预算公开的范围,有利于提高政府的公信力。健全政府预算绩效评估制度和强化预算监督的力度,有利于政府预算的执行、监督和管理,规范政府预算行为。本文旨在通过分析政府预算管理的现状和问题,借鉴国内外学者的研究成果和经验,尝试提出一些切实可行的对策和建议,为政府预算管理改革提供一些借鉴的作用。文献综述国外研究现状政府预算管理一直受到国外学者的广泛关注,这些理论研究更是对政府预算管理的实践领域产生了重大的影响。V·O·凯(1940)在他的作品《预算理论的缺陷》一文中将预算的根本问题展开为四个基本问题:预算规模问题、预算配置问题、预算使用问题和预算责任问题。[1]他强调,核心是预算责任问题。他的这一成果为研究预算监督提供了模型,为预算监督奠定了理论基础。维恩·B·刘易斯(1952)尝试建立一种关于预算的经济学,将经济学“资源稀缺性”等理论引入到了政府预算研究中去,为控制政府预算规模和监督政府预算行为提供了新的依据。美国学者杰拉德·J·米勒(2001)认为现阶段预算决策的重点应该由之前对预算投入的关注转移到结果性产出,即政府预算管理的关注的重点转向政府资金使用效率方面,关注政社会公共服务的产出。尼古拉斯·亨利(2002)立足于美国财政预算改革,社会民众更关注政府财政资金的使用的基础下,提出了为提高财政预算资金使用效率所需推进的政府预算改革中要着重突出财政预算的计划和预算管理的功能。国内研究现状我国对于政府预算管理的研究较国外起步较晚,面对中国政府预算的问题,国内学者提出了许多有价值的研究观点。马蔡琛(2004)认为我国政府预算管理水平与成熟的市场经济国家比较还是有着一定差距的,需要提升立法监督机构的预算管理权威,建立一个政府预算研究的专项监督机构,来协助人大代表监督和管理政府预算这种做法对我国的政府预算管理有很好的启示。李燕(2008)认为预算执行的水平对国家重大政策方针的贯彻和落实有着直接的影响,并系统地阐述了政府财政预算执行管理的重要性。马海涛(2012)认为在预算编制方法上可实行零基预算,有利于预算编制方法的科学性。预算王福重(2015)认为政府的预算改革需要建立公开透明的预算管理体制,不断完善立法,做到有法可依,对政府预算管理改革有着促进作用。国内外研究综述放眼国内外,在对政府预算管理的研究中,国外的专家学者多从政府预算资金的使用效率和监督机制方面,突出政府财政预算管理在政府收支管理中的重要性。国内学者则更多的是针对政府财政预算管理过程的研究,从预算编制、预算执行、预算监督等方面探索政府预算管理的改革方向和措施。研究内容、研究方法、研究路线研究内容本文主要根据我国政府预算管理的发展情况,通过发现并提出我国目前在政府预算管理发展中新出现的困难与问题,针对提出的问题进行分析,并探讨相关的解决措施,促进政府预算管理的科学化、规范化。研究方法本文主要采用的研究方法有文献研究法、比较分析法和归纳总结法。通过查找、阅读国内外财政预算管理方面的有关文献资料,了解和比较国内外相关理论情况和研究成果,确定了研究的方向。并通过对有关财政预算管理的期刊报道和相关论著的研读,归纳总结出我国政府预算管理现有实践中出现的新情况和新问题,分析其产生原因,从而为完善政府预算管理工作提供支持。研究路线本文主要根据以下的研究路线,具体分析政府预算管理存在的问题,并提出相应的应对措施。 图 1-1本文研究路线框架图本研究可能的创新点 我国预算管理改革完善的步伐一刻也没有停止过,新《预算法》的出台,是预算管理一次深层次的调整,预算法的修改不仅仅是法律条文的变动,更关系到如何调整中央和地方、政府与纳税人利益的关系。随着改革的一步步进行,预算管理改革面临的新情况、新问题,本文从实际出发,对政府预算管理问题提出相应的应对策略。相关概念政府预算管理的含义政府预算是按照一定的法律程序编制和执行的政府年度财政收支计划,是政府筹集、分配和使用财政资金的重要工具。政府预算规范和安排着财政活动,是党和国家的政策方针的直接体现,更是关系到市场经济体系能否有序运行的因素之一,因此对政府预算进行科学化、规范化的管理有着重要的意义。政府预算管理是政府采取一定的管理办法和管理程序,即通过预算编制、预算执行、预算评价等一系列的管理活动,依法对政府预算资金的筹集、分配、使用进行的计划、组织、控制、协调和监督。政府预算管理是政府经济管理的重要组成部分.是财政管理的核心环节。政府预算管理的目的(1)合理编制预算。政府预算是政府整个年度的财政收支计划,直接关系到政府工作的开展。要是预算资金分配不合理,导致一些必要的政府建设项目出现资金问题,必然会影响到政府工作的整体有序进行的步伐。所以合理编制预算是政府预算管理的基本目标。(2)确保政府预算收支任务的完成。政府预算在执行过程中,不可能一蹴而就,难免会遇上各种复杂情况。要保证政府预算收支的完成,必须加强管理。因此确保政府预算收支任务的完成是政府预算管理的直接目标。(3)提高政府预算效率。提高政府预算效率,减少政府预算资金浪费是政府预算管理的核心目标。让预算资金有序、高效地运行,实现预算资金使用的效率最大化,实现更高的政府工作效益,更好地投入到建设公共服务中去。我国政府预算管理存在的问题我国在政府预算管理方面仍在不断探索和改革的阶段,过程中免不了会遇上问题,这些问题不仅会制约到政府政策的实施程度,还可能阻碍到市场经济体制的稳定运行和发展的脚步,深入研究并找出解决问题的对策也就显得尤为迫切。预算编制不合理一方面,政府在预算编制阶段,首先是政府各部门负责编制出本部门的财政预算,然后交由财政部门依据政府实际的财政情况做出适当的修改,最后得出政府的财政总预算计划。各部门负责本部门的预算,也就是说预算资金如何分配很大程度上仍然可以由部门决定,未能做到预算分配权的统一。同时预算编制的时间较短,缺少充足的时间去调研和论证,预算管理部门难以完全掌握和了解各部门的真实情况,容易造成以个别部门意见为转移的情况,不利于统筹管理、集中分配预算资金。导致在预算编制过程中,不时会出现部门为争预算,获得充足的资金支持,随意抬高预算额度的情况。另一方面,虽然我国已经推行“零基预算”方法,但在实际编制时,仍采用“基数递增”的方式,即基于上一年度年度政府预算加上一定的增长幅度来编制下一年度年度政府预算。这种方法下,很多政府的基本支出和一些连续性的项目经费长期处于统一标准,导致一些不合理的项目支出取得了“合理性”地位,浪费预算资金,而一些急需资金扶持的政府项目却面临经费不足的局面,无法客观地发映不同预算部门的实际需求。预算管理意识淡薄在传统行政管理理念的影响下,政府缺乏科学的财政资金管理理念,政府领导和政府各个部门对预算管理意识的淡薄,造成了政府预算在执行过程得不到重视。在执行编制预算的时候,人力、物力方面缺乏充分的投入,未能切实准确了解政府资金的使用目的和使用效益,使得政府的预算执行效力下降。从而影响到了政府预算管理目标的实现,无法为下年度的政府预算的编制和执行提供有效的借鉴。预算管理意思的淡薄,阻碍着预算管理工作水平的提高,使得预算执行流于形式,对预算资金的约束作用得不到充分发挥。预算考核机制不健全政府在进行预算管理时采取绩效考核的手段,用于衡量预算资金使用效益,反映资金使用者问题和责任,确保预算执行目标的落实。就我国目前的情况来看,绩效考核的作用发挥有限,预算考核机制有待健全。2011年,在《财政部关于印发<财政支出绩效评价管理暂行办法>的通知》(财预(2011) 285号)中明确了绩效评价的评价主体、评价对象、评价范围、评价方法、评价指标设定、评价结果应用等,但事实上,评价指标的确定依然是由各部门自行提出,这无异于部门自评。政府部门在进行绩效评估时,主要针对支出项目和专项资金进行评价,忽视了对部门预算绩效,政府财政支出的综合绩效的评估;另外,在选取项目指标时“避重就轻”的情况时有发生,选取一些诸如资金拨付比例、项目工程进度、群众满意度这种最简单的指标来应付工作,预算考核失去原有的意义。最后就是考核评价结果并没有得到合理的应用。预算考核的结果形成后本应作为拨付资金、反映问题,强调责任的工具,但目前我国在对评价结果应用方面缺少经验,使得预算管理的考核工作流于形式,不利于政府预算管理工作质量的提高。预算信息不透明政府预算是反映政府活动的重要依据,预算信息的公开,是公众了解政府活动、监督政府正确使用财政资金的重要途径。社会公众有权利知道和监督政府财政资金是如何被使用、使用是否合法、合理和有效。近年来政府一直倡导着以公众为中心的管理理念,这意味着政府预算决策要为公众提供的透明度,更全面的信息和更多的参与渠道。2015年1月1日正式实施的新《预算法》,把“预算公开”写进了法律,明确了预算公开的主体、内容和时限。目前我国政府在预算公开方面做的并不理想。预算信息公开未能细化到当年的《政府收支分类项目》规定的“类款项”中的“项”级,个别政府预算信息的公开仅仅只有几个总体的数额,没有具体项目的预算信息,又或者只有收入预算的公开,而没有支出预算的公开。在新《预算法》第十四条当中,规定“经本级人大批准的预算、调整预算、决算等报告或报表,经本级财政部门批准的部门预算,都应当于批准后二十日之内向社会公开”,但多数政府并未做到及时的公开。还有就是我国政府预算信息一般公开在政府或财政部门的门户网站上,渠道单一,重点面向于对预算收支进行审核监督的立法机构、审计部门,忽视了社会媒体等渠道向社会公众进行信息披露。预算监督力度不足政府预算监督是政府通过资金的筹集、分配和使用,对政府活动进行的监督。我国政府进行预算监督主要分为三个阶段:(1)审查和批准财政决算;(2)听取和审议预算执行情况的报告;(3)审查和批准预算调整的方案。预算监督是政府财政监督体系中的重要组成部分,是预算资金收支是否符合国家政策方针、预算资金正常收支和科学使用的有效保障。目前我国政府预算监督主要由人大负责执行,然而大多数人大代表并不是经济领域和预算研究领域的专业人才,缺少对专业性知识的了解,在审查、评议预算资金方面的时候难以得出专业性的判断,对预算收支规模的合理性判断难免存在不足之处,影响预算监督的质量。在监督预算执行方面,各级人大主要通过听取和审议上一年度预算执行情况的审计工作报告进行监督,重点关注的是对预算执行结果的监督,在预算执行过程方面的监督工作做得并不深入,未能做到主动监督,无形中弱化了人大对政府预算的监督职能。我国政府的预算监督很大程度上是依赖着政府行政手段进行的,公众的监督和法律的监督在预算监督工作中呈现的作用很小,使得预算监督基本变成了政府内部的监督,容易受到政府领导意志的影响,失去了预算监督的客观性。在监督过程中,对出项违规行为的直接责任的主管人员和其他直接负责人追究行政责任,然而在现实中,即使预算监督查出了问题,对待违纪行为的首要处罚依旧是罚款,违纪成本如此之低,大大降低了预算监督应有的威胁力,使得预算执行的随意性增加。另外,外部监督的不足,增加了政府预算执行的风险。预算管理人员专业程度低政府预算管理是一项综合性程度很高的工作,因此政府对参与预算管理的人员的职业道德素质水平十分重视,预算管理人员需要熟悉国家的各项经济政策方针和预算资金使用项目涉及到的行业领域的专业知识,同时还需具备项目工程、筹资投资分析、数据统计分析等方面的专业性技能。但从现实情况来看,政府部门对于预算管理的重视程度并不高,参与预算管理的人员设置并不够,预算管理部门的职能过于集中,预算管理人员在参与预算的编制、执行、公开和考核的同时,通常还需要提供政府部门和审计监督部门所需要的资料,繁琐的业务工作消耗了大量的时间和精力,缺乏时间去进行业务实习和总结预算管理流程的经验,导致预算管理工作效率无法提高。个别市县级的政府部门甚至没有设置专门的预算管理机构,管理人员直接由其他岗位调入。综合看来,政府预算管理人员的人才队伍建设严重滞后,专业程度无法满足政府预算的需求,再加上缺乏专业的业务技能培训,难以保证预算管理的工作质量和水平。我国政府预算管理问题的解决对策完善政府预算编制方法首先,政府预算编制人员应该深入学习新《预算法》和相关文件,适当提前编制预算的时间,比如在人大会议审批通过本年预算草案后,就开始做好下一年度预算编制的准备工作,抓紧时间充分调研和论证相关预算项目的资金需要,按照法律法规的相关要求,实事求是地填报预算数据,使得预算的编制有根有据,逐步改变部门为争预算而自行分配预算资金的情况,真正做到科学、准确地编制预算。“零基预算”是解决我国现阶段“基数加增长”的预算编制方式的有效途径之一,美国实行的“零基预算”法的重点是在编制预算时,不再考虑以往年度的预算项目基数,即新一年的所有预算收支以零为出发点,对所有的预算项目重新评估,根据实际需要和可能来编制预算。考虑到完全采用零基预算方法编制预算工作量大,结合我国政府预算现状出发,可以适度采用零基预算,即按预算项目的轻重缓急重新安排支出,打破以往年度的预算基数,充分调查和论证预算项目的合理性,对不合理的项目从“零”开始,而合理的项目就继续执行,根据需要适度的调整该项目的预算基数。在这一方面,我国应该借鉴西方发达国家的成功经验,结合我国政府预算的发展和现实状况,不断完善直至找到适合我国国情的政府预算方法。加强预算执行管理人大审批通过的政府预算方案,需要高效的预算执行,才能保证预算资金的使用落实到每一个项目,充分发挥资金的使用效益。一是政府领导和政府各部门人员应该加强对相关法律法规的学习,提高他们参与预算管理的意识,明确自身的责任和使命,摒弃原有的模糊认识和错误认识,正确认识政府预算的重要性,积极参与到预算管理工作中去。二是政府各预算部门要严格按照审批通过的年度预算计划执行各项预算,深入研究、逐层分解预算方案,使其各项预算指标细化到政府各个部门乃至到个人身上,清楚了解各个项目预算资金的用途和数额,避免出现预算方案外的资金使用,防止随意更改政府预算方案的资金使用范围和方向。加强预算执行管理,依照计划合理地使用资金,做到预算执行有计划有根据,增强预算执行的权威性、约束性和指向性,最大限度保证各项资金的高效使用。加强预算考核管理预算考核是对政府预算资金使用者和预算执行结果进行的考核与评价。预算资金使用效果的好与坏,预算方案执行者的工作情况的好与坏,都可以从预算考核结果中反映出来。要使政府预算管理工作落到实处,加强预算考核管理,要做到以下几个方面:(1)完善评价指标和主体。总结往年政府预算管理工作中预算考核的成功经验,借鉴发达国家在预算考核方面的优质评价指标,逐步引进考核评价指标,在预算考核过程中实时跟踪记录这些指标的功效和影响,出现问题及时调整或放弃不合理的指标;在评价主体方面,要扩大预算考核的范围,考核涵盖到部门预算绩效,政府财政支出的综合绩效等方面,在实施预算考核时,要不断总结经验,逐渐摸索出科学、规范的考核评价体系。(2)加强对考核结果的应用。建立预算考核的激励和约束机制,对在预算考核中评分高的、资金使用效果好的部门,要给予更大的支持;对在预算考核中评分差的,资金使用效果不理想的部门,勒令其整改,在限期内依然无法整改到理想情况的,考虑是否能做出相应的调整或者相对地削减在该项目上的预算,做到预算考核结果真实运用到预算工作中去,使得预算资金的分配、使用受到预算考核结果的影响,让政府各部门、预算方案的执行者以及公众清晰地了解预算考核结果的应用是如何影响到预算资金的获得和使用,以及明确预算执行过程中发现问题时的责任主体。(3)建立多样化的预算考核模式。政府财政部门对政府各部门预算执行进行考核,政府各部门对本部门预算执行进行考核,同时邀请第三方独立审计机构参与预算考核,通过“内部评价、政府评价、社会评价”三者的相互配合,促进预算考核结果的科学、公正。加强预算信息披露打造“阳光财政”,是近年来政府财政工作的一项重要任务,政府预算作为政府财政的重要组成部分,预算信息的公开透明也随之成为大家关注的焦点。加强预算信息披露,首先要做好预算公开的基础工作。在预算信息公开工作中,要明确规定预算信息披露的内容,对预算中每一项收支都应作出详细的说明,包括其类别、用途和金额,做到预算信息的细化,才有可能让预算信息的需求者看懂预算,清楚知道政府预算资金“何处用、如何用、用多少”。预算信息公开工作要依照新《预算法》及相关规定,做到及时、实时公开。在信息公开渠道方面,不要仅仅公布在政府门户网站上,要充分利用热门的财经网站、主流的新闻媒体、报刊杂志等公众关注度高的渠道,公开政府预算信息,特别是社会关注度高、与民生建设密切相关的政府公共项目一定要做到及时、多渠道地披露出去,保障公众的知情权、提高预算信息的公开度和透明度。完善预算监督预算监督贯穿于政府预算的编制、审批、执行、考核和公开等过程,完善预算监督,有利于政府预算管理工作的科学、合理运行。首先,我国借鉴西方发达国家预算监督经验,完善相应的法律法规,科学界定预算监督工作的职责权限、内容和程序,为预算监督提供法律方面的保障。其次,人大代表作为我国政府预算监督体系的主要成员,要加强对审批预算的人员的专业素质教育,至少要做到看得懂、听得懂,才能真正对预算草案的合理性做出判断。同时,人大代表可以跟审计机构合作,建立相应的监督制度,保证审计机构的独立性不受政府行政的影响,联合审计机构的经验和力量进行预算监督工作,有效地改善了人大人手不足、专业性知识缺乏的状况。最后,政府部门应该加强与公众的联系,接受社会舆论和新闻媒体的监督,逐步形成公众参与、民主决策的社会监督体系。强化对预算管理人才的培养预算管理的顺利进行,归根究底还是靠管理人员工作的质量和效果来判别。要解决预算管理人员专业程度低的问题,首先要把预算管理人员从繁琐的事务性工作中解放出来,规范预算管理的工作,避免职能交叉的情况出现,保证预算管理人员拥有充足的学习时间。政府预算部门要建立一个专门的预算管理学习平台,开展专题培训,通过交流考察、选派深造等方式,为预算管理人员提供全面的业务技能培训和指导。制定并完善专家学者和有资质的会计师事务所、行业咨询机构参与政府预算管理工作的办法,在开展预算管理工作时,可以聘请预算涉及的相关领域的预算管理专家学者或专业业务人员,协助政府预算管理人员开展工作,提供专业的知识技能和预算管理经验的支持。就政府预算管理在政府管理体系中占据的重要地位来看,科学化、精细化的管理必然成为未来政府预算管理工作的发展方向,预算管理人员的专业基础素质就显得尤为重要。可以通过高校、培训机构、职业学院等开设与预算管理有关课程和培训项目,培养一批具有预算管理专业知识的预备人才,为预算管理工作的开展提供充足的人才保障。结论随着我国市场经济的发展,我国政府预算在调节经济、促进经济体制发展方面发挥着越来越重要的作用。我国政府预算管理也应随着经济发展的形势不断地调整和完善,从我国基本国情出发,政府预算管理的改革是一个漫长、循序渐进的过程。在这个过程中不断发现问题、解决问题,进一步完善政府预算管理。 鸣 谢首先非常感谢我的论文指导老师唐志军副院长,感谢他百忙抽空帮我修改论文,及时帮我指出不足以及提出修改意见。其次我要感谢大学四年里遇到的每一位授课老师,感谢你们在学习上的悉心指导和帮助,使我受益匪浅。最后我要感谢陪伴了四年大学生活的所有的同学和朋友,感谢你们一路上对我的关怀和鼓励,大学生活因你们而精彩。 参考文献[1] 艾伦·威尔达夫斯基.预算过程的政治学[M].北京大学出版社,2006:42-43.[2]KEY, V.O..Jr.The Lack of A Budgetary Theory[J].American Political Science Review,1940,34: 1137-1339.[3]Verne B. 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